Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kavandatavad muudatused
Olivia Taluste
kohalike omavalitsuste poliitika osakonna õigusnõunik, Rahandusministeerium
Artikkel on algselt avaldatud ajakirjas Juridica (2022/2). Blogipostituses on artikli teksti lühendatud ja ajakohastatud.
1. Sissejuhatus
Eesti õiguskorras reguleeritakse kohaliku omavalitsuse kui institutsiooni ja kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi: omavalitsusüksus) toimimise ja tegevuse aluseid ehk aluskorraldust peamiselt Eesti Vabariigi põhiseaduse 14. peatükis ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses*1 (KOKS). Nii põhiseadus kui ka KOKS juhinduvad omakorda Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas*2 (EKOH) sätestatud kohaliku omavalitsuse tegevuse alustest.
KOKS-i vastuvõtmisest Riigikogus 2. juunil 1993 on möödunud pea 29 aastat. Selle aja jooksul on KOKS-i muudetud 99 korda. Arvukad seadusemuudatused on üksikute küsimuste lahendamiseks tehtud kohendused, kuid senini ei ole toimunud seaduse tervikuna ega süsteemset ülevaatamist, mille käigus oleks hinnatud, kas kehtiv KOKS on asjakohane, arvestab ühiskonnaelus toimunud muutustega, tehnoloogia arenguga ja praktiliste vajadustega.
Eri muudatuste tulemusena on KOKS terminoloogiliselt ebaühtlane. Kohati on regulatsioon ülidetailne ega jäta kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu korraldamisel ja omavalitsusüksuse sisemise töökorralduse otsustamisel kaalutlusruumi, mis mitmel juhul võib olla ülemäärane kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse*3 riive. See on suuresti tulenenud seaduses tehtud üksikmuudatustest, mis on võetud ette konkreetsete probleemide, üksikjuhtumite lahendamiseks.
Varasemas seadusloomes ja ka omavalitsusüksuste enda õigusteadvuses on paljuski ekslikult juurdunud seisukoht, et kui seadus ei näe konkreetse küsimuse puhul ette kõiki võimalikke variatsioone, kuidas mingit olukorda lahendada või ülesannet täita, siis ei ole omavalitsusüksustel praktikas võimalik endal oma õigusaktidega küsimust lahendada.*4 Teisisõnu on arvatud, et kohaliku omavalitsuse puhul kohaldub avaliku õiguse range eeldus, et lubatud on ainult see, mis on seadusega otsesõnu lubatud. Kohaliku omavalitsuse õiguse puhul see eeldus siiski universaalsena ei kehti, välja arvatud kohaliku omavalitsuse välise korralduse reguleerimisel, mis peab olema seaduses ühetaoliselt lahendatud, näiteks volikogu valimisõiguslikud aspektid ja volikogu liikmete mandaadi kehtivusega seotud küsimused. Kohaliku omavalitsuse õiguse puhul on omavalitsusüksustel vastupidi täielik vabadus seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele haldusorganile (EKOH art 4 lg 2). Vastasel korral oleks sisutühi ka põhiseaduses ja EKOH-s ette nähtud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõtte kohaldamise võimalus kohalikus valitsemises.
Näiteks kui riigivõimu puhul võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga, siis kohaliku elu küsimuse korraldamiseks võib kohaliku omavalitsuse organ (volikogu või valitsus) anda määruse volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm olemas.*5
Teistel juhtudel on KOKS-i sätted vastupidi nii üldise sõnastusega, et omavalitsusüksustel on sätete eesmärgist arusaamise ja nende rakendamisega tõsiseid raskusi. Eri aegadel KOKS-s tehtud muudatustega on KOKS-i lisatud ebasüsteemselt ja mittevajalikuna ka üksikuid kohaliku omavalitsuse valdkondlikke ülesandeid, mille regulatsioon sisaldub juba eriseadustes ning mida KOKS-s ei ole tarvidust korrata.
2017. aasta haldusreformi tulemusena uute omavalitsusüksuste käivitamise käigus tulid esile samuti mitmed KOKS normide vasturääkivused, õiguslüngad, ülereguleerimised ehk liiga jäigad ettekirjutused kohaliku omavalitsuse sisemises töökorralduses, terminoloogilised vastuolud ja ka küsimused võimalike uute ajakohasemate reeglite vajaduse kohta.
Nimetatud asjaolud olid ka põhjuseks, miks Rahandusministeeriumis otsustati 2018. aastal korraldada põhjalik KOKS-i revisjon – vaadata süsteemselt üle kehtiva KOKS-i ja selle rakendamisega seotud, kohaliku omavalitsuse aluskorraldust reguleerivate seaduste sätted, nende tõlgenduspraktika (sh kohtupraktika), tuvastada rakendamise probleemid ja lüngad ning selle tulemusena näha ette vajalikud seadusemuudatused, samuti alustada erinevate huvirühmadega arutelusid seaduse probleemide kaardistamiseks.
Revisjoni tegemiseks ja KOKS-i muudatuste ettevalmistamiseks moodustas riigihalduse minister 2019. aasta 3. juunil kohaliku omavalitsuse valdkonna ekspertidest koosneva ministrit nõustava eksperdikomisjoni, kellega arutati läbi kõik KOKS-i peatükid ja kujundati seisukohad põhimõttelisemate seaduse muutmise vajaduste kohta.*6 KOKS-i keelelise ühtlustamise, sõnastusliku selguse ja lihtsustamise tarbeks kaasati eelnõu väljatöötamisse ka Eesti Keele Instituut.
Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2021–2023*7 punktiga 7.13 on seatud riigihalduse ministrile ülesandeks esitada hiljemalt aprillis 2022 Vabariigi Valitsusele kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (edaspidi: eelnõu). Valitsus kiitis eelnõu heaks 12. mail ja 16. mail anti see üle Riigikogu menetlusse. Eelnõu on kättesaadav Riigikogu veebilehelt. Varasemad eelnõu versioonid on kättesaadavad eelnõude infosüsteemist.*8
Käesolevas artiklis antakse ülevaade, millised on kavandatavad peamised ja põhimõttelisemad muudatused või täiendused KOKS-s. Arvestades, et blogipostituse kirjutamise ajal on tegemist eelnõu Riigikogu menetlusega, siis ei ole veel teada, kui palju eelnõu tekst veel Riigikogu menetluses muutub. Seetõttu tasub artiklis käsitletud kavandatavaid muudatusi lugeda reservatsiooniga ja arvestada, et tegemist on Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõuga ja esitatud muudatustega, mis võivad, aga ei pruugi eelnõu edasises menetluses realiseeruda.
2. KOKS-i revisjoni eesmärgid ja ulatus
2.1. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus
Eelnõu väljatöötamise keskne eesmärk on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse suurendamine kohaliku elu küsimuste otsustamisel, eeskätt omavalitsusüksuste sisemist korraldust puudutavalt, et vastata paremini EKOH-s ja põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse toimimise põhimõtetele. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on nimelt kohaliku omavalitsuse toimimise olulisemaid põhimõtteid ja tagatisi, mis tuleneb põhiseadusest*9 ja EKOH-st.*10 KOKS-i muudatuste kavandamisel on seetõttu hinnatud, kas kohaliku omavalitsuse aluskorralduse reguleerimisel on kohaliku elu küsimuste lahendamiseks jäetud omavalitsusüksustele piisav otsustus- ja valikudiskretsioon. Kui see nii ei ole ja seadusandja on näinud KOKS-ga ette omavalitsusüksustele liiga detailsed ettekirjutused oma sisemise töö korraldamiseks, siis on juhul, kui seadusega detailsete ettekirjutuste tegemiseks puudub ilmne legitiimne eesmärk ja selge vajadus, eelnõus kavandatavate muudatustega püütud liiga detailset regulatsiooni vähendada. Näiteks on vähendatud valla ja linna põhimäärusega reguleeritavate küsimuste hulka, küsimuste arvu, mida tingimata peab otsustama volikogu, lihtsustatud kohaliku omavalitsuse üksuse sisest ülesannete delegeerimist.
Üldine trend võiks edaspidi olla seadusega omavalitsusüksustele suurema otsustusvabaduse jätmine, kuidas neile täitmiseks antud ülesandeid täita. Seadusega ei ole nagunii ka võimalik kõiki võimalikke praktikas tekkivaid tehiolusid ette näha, seega mida üldisem ja paindlikum on seaduse tekst, seda lihtsam on normi rakendamist kohandada kohalikele oludele vastavaks. Edaspidi võiks detailsemate seadusesätete asemel, kus nähakse ette omavalitsusüksuse ülesannete täitmise täpne sisu ja kord ning kohaliku omavalitsuse üksuste jäik sisemine korraldus, eelistada soovituslike juhendite andmist ja parimate praktikate vahetamist.
Eelnõuga kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse suurendamise eesmärk on seotud ka 2017. aastal elluviidud haldusreformiga, mille eesmärgiks oli omavalitsusüksuste moodustumine, kes suudavad pakkuda inimestele paremaid avalikke teenuseid, tagada piirkondade konkurentsivõime kasvu ning täita iseseisvalt neile seadusega pandud ülesandeid.*11 Haldusreformi ettevalmistamiseks moodustatud eksperdikomisjon sõnastas haldusreformi alaeesmärgina ka omavalitsusüksuse suurema rolli ühiskonnaelu korraldamisel – s.o omavalitsusüksusel peaks olema võime, otsustusõigus ning vastutus iseseisvalt ja tõhusalt korraldada kohalikku elu.*12
On põhjendatud ootus, et haldusreformi tulemusena, millega omavalitsusüksuste koguarv vähenes 213-lt 79-le ja alla 5000 elanikuga väikeste omavalitsusüksuste osakaal vähenes 79%-lt (169 reformieelset omavalitsusüksust) vaid viiendikuni sellest (15)*13 , on enamikus omavalitsusüksustes loodud ka tingimused ja professionaalne võimekus mõelda ise, milline sisemine korraldus omavalitsusüksuses luua ning mil moel seadusega antud ülesandeid võimalikult kvaliteetselt täita.
2.2. Elanike kaasamine ja osalus kohalikus valitsemises
Üheks haldusreformi alaeesmärgiks peeti ka omavalitsusüksuste ühinemisega kaasnevat tugevamat kohalikku esindus- ja osalusdemokraatiat ning elanike suuremaid võimalusi osaleda kohaliku tasandi valitsemises (pidades näiteks silmas osavalla või linnaosa elanike kaasamiseks esinduskoguna osavalla- ja linnaosakogude moodustamist).*14 Nii on ka eelnõu puhul teiseks suureks eesmärgiks võetud valla- ja linnaelanike osalus- ja kaasamisvõimaluste mitmekesistamine kohaliku elu küsimuste otsustamisel. Kohalik omavalitsus on EKOH preambuli järgi üks demokraatliku valitsemiskorralduse põhilisi alustugesid, seetõttu peavad omavalitsusüksused ka praktikas järgima demokraatia põhimõtteid (sh elanike kaasamine ja osalus kohalikus valitsemises, inimeste õiguste ja vabaduste järgimine, õigusriigi austamine).
Eestis on kohalikus omavalitsemises valitud esindusdemokraatlik mudel, mille puhul antakse valla- või linnaelanike poolt iga nelja aasta möödudes kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel mandaat valitud volikogu liikmetele kohaliku elu korraldamiseks. Kohaliku omavalitsuse võimuorganid – volikogu ja valitsus – saavad küll iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, kuid peavad sealjuures lähtuma ka valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest.
Järjest enam on elanikud ja kodanikuühendused ka soovi avaldanud kohaliku elu korraldamisel kaasa rääkida. Seda soodustab oluliselt tänapäevane elektrooniline suhtlus, võimalus avaldada oma arvamust omavalitsusüksuse erinevate strateegiliste otsuste kavandamisel, osaleda kaasava eelarve menetluses, esitada omapoolseid algatusi volikogu ja valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks jne. Eelnõuga kavandatavate muudatustega soodustatakse seetõttu ka valla- või linnaelanike kaasamist kohalikku valitsemisse.
Selle eesmärgiga seonduvatest muudatustest on antud ülevaade artikli alapeatükis 3.4.
2.3. Eelnõuga kavandatavate muudatuste ulatus
Eelnõuga kavandatakse KOKS-i jätta valdavalt vaid kohaliku omavalitsuse aluskorraldust puudutavad reeglid ja võtta sellest välja detailsemad valdkondlikud omavalitsusüksuse ülesandeid puudutavad sätted.*15 Ehk loobutakse käsitusest, kus KOKS peaks sisaldama loetelu kõigist peamistest omavalitsusüksuse täidetavatest ülesannetest. Nagunii on vaieldav, milliseid kohaliku omavalitsuse kohustuslikke ehk seadusest tulenevaid ülesandeid saab pidada peamisteks omavalitsusüksuse ülesanneteks.
Praegune käsitus, kus KOKS § 6 lõikes 1 nimetatud ülesandeid peetakse omavalitsusüksuse tuumikülesanneteks, võib halvimal juhul tuua praktikas kaasa olukorra, kus teistes seadustes sisalduvaid, kuid KOKS-s nimetamata omavalitsusüksuse ülesandeid ei peeta oluliseks ning neid ei täideta samaväärse tähelepanu ja kvaliteediga.
Eelnõuga kavandatavate muudatustega on plaanis seaduse reguleerimisese piiritleda senisest täpsemini: seadus peaks määrama ära kohaliku omavalitsuse üldise pädevuse, vastutuse ja korralduse ning omavalitsusüksuste omavahelised suhted ja suhted riigiorganitega (KOKS § 1 lg 1), mitte aga enam nimetama konkreetseid omavalitsusüksuse ülesandeid. Viimaseid on üle 300 ja nende kõigi KOKS-s ära nimetamine oleks ebamõistlik ja mittevajalik. Tuleb arvestada, et omavalitsusüksuse ülesanded on ajas muutuvad ja iga üksiku ülesande äramainimine lisaks valdkondlikule seadusele ka KOKS-s tooks kaasa õigusloome liigse vohamise.
Eelnõuga pakutavate muudatustega ei kujundata ümber kohaliku omavalitsuse olemust ega omavalitsusüksuse täidetavaid ülesandeid. Omavalitsusüksuse valdkondlike ülesannete muudatused, samuti maksukorralduse muudatused kohalike maksudega seoses või volikogu valimiskorralduslikud muudatused ei ole ka olnud KOKS revisjoni fookuses. Need võimalikud muudatused saab vajadusel ette näha muude õigusloome algatustega.
KOKS-i revisjoni tegemisel lähtuti võimalikult ulatuslikult kohaliku omavalitsuse aluskorraldust reguleerivate seaduste senisest süstemaatikast ehk kavandatakse teha muudatused olemasolevasse seadusesse, mitte ei töötata välja uut KOKS-i ega kodifitseerita kohaliku omavalitsuse aluskorraldust ja sellega seonduvate teiste seaduste sätteid keskselt vaid ühte seadusesse. Senised arutelud on näidanud, et üldjoontes on kehtiv KOKS sisse töötatud, rakendatav, seaduse senist struktuuri oluliselt kohendada ega mahukaid uusi õigusinstrumente seadusesse sisse viia ei ole vaja. Ainult või peamiselt seaduse keelelise ja normitehnilise uuendamise vajadus ei põhjenda päris uue tervikseaduse koostamist. Uue KOKS-i tervikseaduse koostamise riskiks oleks senise tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika kadumine, seniste seaduste alusel vastu võetud aktide kehtetuks tunnistamine ja uute kehtestamine ning lepingute ülevaatamine, mis oleks omavalitsusüksustele äärmiselt töömahukas ülesanne ja sellel puuduks sisuline õigustus. Selline muudatus kahjustaks põhjendamatult õiguskorra stabiilsus*16 ning ei oleks kooskõlas hea õigusloome tavaga. Ultima ratio põhimõtet arvestades tuleb muuta peamiselt selliseid sätteid, mille kehtival kujul säilitamine raskendab selgelt omavalitsusüksuste igapäevast tegevust ja arengut või mis võivad seada ohtu omavalitsusüksuste tegevuse kaudu mõjutatud isikute õigused.
Süsteemne KOKS-i analüüs näitas, et suures osas vastavad 1990. aastatel välja töötatud lahendused ja senised kohaliku omavalitsuse toimimise alused ka tänapäevase kohaliku omavalitsuse korraldamise vajadustele ning neid sätteid on võimalik ühiskonnaelu muudatusi arvestades mõnevõrra õiguslikult ajakohastades ja eesmärgipäraselt tõlgendades ka praegusel ajal omavalitsusüksustes rakendada.
Omaette teemade ring seondub küsimustega, kuidas parandada omavalitsusüksustes poliitilist kultuuri, et opositsiooni ei jäetaks volikogus ja erinevates muudes töövormides otsustamisest ja aruteludest kõrvale ning nende kaasamine oleks sisuline. Kõigi kohaliku omavalitsuse volikogus esindatud poliitiliste jõudude kaasamine kohaliku elu korraldamisse on vajalik demokraatia, otsuste kvaliteedi ja hea kohaliku omavalitsemise tagamiseks. Probleemid opositsiooni kaasamisega omavalitsusüksuse töösse ei ole enamasti seotud seaduse normide ettekirjutuste või nende puudumisega, vaid on pigem märk vajakajäämistest poliitilises kultuuris, kaasamiseks hea tahte puudumisest. Viimast seadustega reaalselt oluliselt mõjutada ei anna. Siinkohal on asjakohasem küsimusi lahendada hea praktika soovituste andmisega, mitte riigipoolsete ettekirjutustega ja rangete kontrollimehhanismidega.
3. Eelnõuga kavandatavad peamised muudatused
Järgnevalt on avatud lähemalt eelnõuga kavandatavaid peamisi ja põhimõttelisemaid KOKS-i muudatusettepanekuid. Iga muudatuse vajaduse kohta saab täpsemaid selgitusi lugeda eelnõu seletuskirjast. *17
3.1. Kohaliku omavalitsuse eesmärk ja ülesanded
Kehtiv KOKS § 2 sätestab küll kohaliku omavalitsuse mõiste *18 , § 3 nimetab ka kohaliku omavalitsuse tegevuse aluspõhimõtted, kuid samas ei nimeta kehtiv seadus, milliste eesmärkide täitmisega peaks kohalik omavalitsus tegelema. Siinkohal pakutakse eelnõuga välja KOKS § 2 täiendus uue lõikega 3, mis sätestaks kohaliku omavalitsuse (tegevuse) eesmärgi, milleks on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, kaitsta isikute põhiõigusi ja vabadusi, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tugevdada piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös teiste omavalitsusüksuste ja riigiga.
Algselt oli eelnõus plaanis KOKS § 6 lõige 1, mis sisaldab praegu loetelu omavalitsusüksuse tuumikülesannetest, asendada Põhja-Euroopa riikide kohaliku omavalitsuse aluskorraldust puudutavates seadustes levinud kohaliku omavalitsuse üldise tegevuse eesmärgi ehk väärtuspõhise suuna sõnastusega. Paraku avaldas eelnõu kooskõlastusringil mitu ministeeriumit kahtlust, et seesugune üldine sõnastus võib omavalitsusüksuste avalike teenuste osutamist ja kvaliteeti nõrgendada, sest KOKS-s ülesannete loetelust loobumine võib tuua kaasa nende osalise või täieliku täitmata jätmise. Omavalitsusüksused vastupidi nägid, et kui KOKS § 6 lõige 1 ei sisalda enam omavalitsusüksuse täidetavaid peamisi valdkondlikke ülesandeid, siis võib seadusandjal olla oluliselt lihtsam anda omavalitsusüksustele täita mistahes ülesandeid ning neil ei oleks enam KOKS § 6 lõike 1 kaitseklauslit, mis näitab ära, millised on peamised omavalitsusüksuselt oodatavad olemuselt omavalitsuslikud ülesanded ehk kohaliku elu küsimused. Seetõttu loobuti ka algselt kavandatud muudatusest, kuid tegemist võiks olla siiski tulevikus Eestiski juurutatava seisukohaga.
Samas muudetakse eelnõuga KOKS § 6 lõike 1 omavalitsusüksuse ülesannete loetelu, mida seni on käsitatud kohaliku omavalitsuse tuumikpädevuses olevate ülesannetena, mitteammendavaks. *19 Eelnõuga lisatakse KOKS § 6 lõikesse 1 õigusloomeline suunis (uus 2. ja 3. lause), mis viitaks, et omavalitsusüksusele täitmiseks pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestatakse seadustes ning seaduste alusel antud õigusaktides. Seeläbi viidatakse asjaolule, et KOKS ei ole seaduseks, milles peaks ülesande täitmist täpsemalt reguleerima.
Samuti täpsustatakse eelnõus, et kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele seadusega pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, määrab omavalitsusüksus selle ise (ehk rõhutatakse kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust). Kui kõiki kohaliku iseloomuga ülesandeid KOKS-s pole üksikasjalikult loetletud, ei tähenda, et nendega ei peaks omavalitsusüksused tegelema. Põhiseaduse § 154 lõike 1 järgi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt. Põhiseadus võimaldab nagunii anda kohalikule omavalitsusele kohustusi vaid seadusega või omavalitsusüksustega kokkuleppel (PS § 154 lg 2). Seega kuuluvad täitmisele ka kõik KOKS-s nimetamata, kuid mujal seadustes reguleeritud omavalitsusüksuse ülesanded. Lisaks saab omavalitsusüksus vabatahtlikult enda täita võtta ülesandeid, mida seaduses ei ole talle ette kirjutatud.
Omavalitsusüksuse ülesannete seaduses reguleerimise head standardit ei ole olemas. Seadusandja peab iga kord kaaluma, milliseid ülesandeid ja kui täpsete ettekirjutustega peab omavalitsusüksus täitma. Igasuguste menetluslike nõuete seadusesse kirjutamisel tuleb tõsiselt kaaluda, kas see on üldse vajalik ülesande kvaliteetseks ja ühetaoliseks täitmiseks omavalitsusüksustes. EKOH artikli 4 lõike 5 järgi peab juhul, kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib volitused omavalitsusüksusele, olema viimasel õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamist kohalikele oludele. Samuti võivad omavalitsusüksused oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus (EKOH art 6 lg 1). Need harta sätted manitsevad samas seadusandjat olema mõõdutundlik omavalitsusüksustele antud ülesande täitmise täpsema viisi ja korra ettekirjutamisel.
Igal valdkondlikul ministeeriumil on endal võimalik hinnata, milliseid ülesandeid ja millisel tasemel peab omavalitsusüksus vastavas valdkonnas täitma ehk nägema ülesande üldise sisu ette valdkonnaseaduses. Samuti tuleb igal valdkondlikul ministeeriumil hinnata, kas ülesande paremaks ja kvaliteetsemaks täitmiseks on vaja muuta järelevalve regulatsiooni, luua soovituslikke teenusstandardeid jms, otsustada, milliste valdkondlike seadustega regulatsioon ette näha, ja hinnata seadusemuudatustega kaasnevaid mõjusid. Üldine suund võiks olla sellele, et seaduses jäikade ettekirjutuste asemel, kuidas omavalitsusüksus peaks ülesannet täitma, oleks valdkondlikel ministeeriumitel võimalik ülesandeid suunata soovituslike miinimumstandarditega, juhenditega.
3.2. Omavalitsusüksuse ülesannete piiritlemine olemuselt omavalitsuslikeks ja riiklikeks
Kohaliku elu ja riigielu küsimuste eristamine on üks kohaliku omavalitsuse õiguse (munitsipaalõiguse) jaoks keskse tähtsusega küsimusi ja asjakohane ka tänasel päeval. Omavalitsusüksuse ülesannete liigitamisel on olulised õiguslikud järelmid mitte üksnes vallale või linnale, vaid ka seadusandjale. Küsimus on ühtaegu tähtis nii omavalitsusüksuse konkreetse ülesande finantseerimise, kohaliku omavalitsuse organite pädevuse, ülesande täitmise üle riigi poolt järelevalve tegemise kui ka õiguskaitse aspektist.
Võimalikke ülesannete piiritlemise kriteeriumeid on käsitletud nii õiguskirjanduses *20 kui ka kohtupraktikas *21 . Viimasel juhul on kõige komplekssemalt omavalitsusüksuse ülesannete olemust käsitletud Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a lahendis, mis puudutas kohaliku omavalitsuse finantsautonoomiat ja omavalitsusüksusele täitmiseks antud ülesannete piiritlemist olemuselt omavalitsuslikeks või riiklikeks. *22
Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ *23 sätestab § 6 lõigetes 1 ja 2, et seaduseelnõus omavalitsusüksusele kavandatavad ülesanded peavad lähtuma omavalitsusüksuse pädevusest ning arvestama seaduslikkuse, võimude lahususe ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid. Samuti, et omavalitsusüksusele kohustuse kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on KOKS tähenduses omavalitsusüksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest. Samas seaduse ega ka seaduse alusel antud muu õigusaktiga ei ole määratletud selgemalt, kuidas omavalitsusüksuse täidetavaid ülesandeid piiritleda olemuselt omavalitsuslikuna või riiklikuna. *24
Eelnõuga püütakse täita see õiguslik lünk ja sõnastada KOKS § 6 uues lõikes 31, millistele tunnustele vastavad olemuselt kohaliku elu küsimused. Sätte järgi on kohaliku elu küsimused ehk olemuselt omavalitsuslikud sellised ülesanded, mis tulenevad elanike vajadustest või mille täitmist saab omavalitsusüksustelt mõistlikult eeldada, mis on kohalikku päritolu (nt mille korraldamine on traditsiooniliselt olnud omavalitsusüksuse ülesanne, selle ulatus piirdub konkreetse omavalitsusüksuse territooriumiga jt asjakohaste kriteeriumite alusel on ülesandel kohalik päritolu) ega ole antud mõne riigiorgani pädevusse või mille puhul esineb ka muid ülesande kohalikule olemusele viitavaid asjaolusid. Kohaliku elu küsimus võib olla omavalitsusüksusele seadusega täitmiseks pandud (kohustuslik omavalitsuslik ülesanne) või ka omavalitsusüksuse poolt vabatahtlikult enda täita võetud ülesanne.
Samuti sätestatakse, et omavalitsusüksusele seadusega pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab omavalitsusüksustele jätma enesekorraldusõiguse, mille kohaselt saab ta ülesannete täitmise täpsema sisu ja korra ise määrata. *25 Enesekorraldusõigust, kuidas ülesannet täpsemalt täita, saab kohaliku elu küsimuste puhul põhjendatud juhul piirata, kui sellel on legitiimne eesmärk, näiteks vajadus kohaldada normi teatud kaalutlustel kõikjal ühetaoliselt (registritesse andmete sisestamine, menetlustoimingute tegemine vm avaliku huvi kaalutlus).
KOKS-s ei ole paslik detailselt omavalitsusüksuse täidetavaid valdkondlikke ülesandeid käsitleda, sest KOKS on mõeldud ikkagi kohaliku omavalitsuse aluskorralduse reguleerimiseks, omavalitsusüksuse sisemise ja välimise pädevuse sätestamiseks. Seetõttu ongi seadusesse lisatud üldised kriteeriumid, mille järgi toimub omavalitsusüksuse ülesannete piiritlemine omavalitsuslikeks ja riiklikeks ilma konkreetsete ülesannete ammendavat kataloogi nimetamata. Kui omavalitsusüksusele antakse täitmiseks uusi ülesandeid või kujundatakse ümber olemasolevaid, siis tuleb iga kord ka ülesande olemust hinnata ja vastava analüüsi tulemused asjakohase eelnõu seletuskirja lisada.
Eelnõuga ei kujundata ümber omavalitsusüksuste rahastamise aluseid. Neid küsimusi reguleeritakse nagunii väljaspool KOKS-i kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses *26 ja riigieelarve seaduses *27 (RES). Kohaliku elu küsimuste lahendamisega seotud ülesandeid rahastatakse jätkuvalt maksudest, toetustest, teenuste müügist ja muudest seadusega ettenähtud sissetulekutest, mille üle omavalitsusüksus saab otsustada seaduses ettenähtud ulatuses. Ülesannete rahastamise korraldus peab tagama omavalitsusüksusele võimaluse saada sissetulekuid, mis on piisavad kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. Omavalitsusüksuse ülesannete rahastamisel võetakse arvesse senist kohtupraktikat. *28
Samuti kavandatakse eelnõuga täiendada KOKS §‑i 6 lõikega 41, mille kohaselt peetakse kohaliku omavalitsuse üksuse täidetavateks riiklikeks ülesanneteks ehk kohustusteks üldjuhul selliseid ülesandeid, mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest nii, et omavalitsusüksusele ei jää õigust otsustada ülesannete täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta kohustub neid täitma ka teiste omavalitsusüksuste elanike huvides. Üheks välistuskriteeriumiks lisatakse ka see, et riikliku ülesande puhul ei tohiks esineda selgeid ülesande kohalikule olemusele viitavaid asjaolusid. Seadusega omavalitsusüksusele riikliku ülesande täitmiseks andmise korral tuleb eelnõu järgi märkida seaduses, et tegemist on omavalitsusüksuse täidetava riikliku ülesandega. Omavalitsusüksusele pandud riiklike ülesannetega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. RES § 51 sätestab täpsemad riikliku ülesande kulude katmise võimalused. Lisaks on võimalik omavalitsusüksuse täidetavate riiklike ülesannete kulud katta näiteks riigilõivudest.
Konkreetsel juhul ülesande olemust hinnates tuleb ühtaegu arvestada nii ülesande omavalitsusliku kui ka riikliku olemuse tunnustega. Igal juhul on tegemist kaalutlusotsusega, kus saab määravaks, millise tasandi asjaomasus on kaalukam, kas esineb rohkem omavalitsuslikke või riiklikke tunnuseid. Seaduses käsitletakse kaalutlusreeglitest vaid peamisi, kuid eelnõu seletuskirjas on selgitatud täpsemini, milliseid kriteeriume saab ülesande olemuse piiritlemiseks veel kasutada. Kuna tegemist on küllaltki mahuka selgitusega, siis ei ole artiklis neid lisakriteeriumeid eraldi käsitletud.
Riiklikke ülesandeid peab põhimõtteliselt ja reeglina täitma riik. Teatavatel juhtudel on aga omavalitsusüksusele riigi ülesannete täitmiseks delegeerimine avalikke huve silmas pidades otstarbekas, võimaldades tagada nende täitmist kõikjal riigi territooriumil kohalikust olukorrast hästi informeeritud ja kergesti kättesaadavate valla- ja linnaametnike poolt väiksemate kuludega. Võimalik on nii ülesande valdkonna kui ka osaülesande delegeerimine. *29
Traditsioonilisi riigi ülesandeid (n-ö riigi tuumikülesandeid) omavalitsusüksustele täitmiseks anda ei saa. Omavalitsusüksusele riigi ülesannete määramisel peab seadusandja muuhulgas kaalutlema, kas konkreetset ülesannet saab riik oma võimupädevusest välja anda või on tegemist riigi tuumikülesandega.
Kui põhiseaduse või seadusega pole küsimust omavalitsusüksuse pädevusse ette nähtud, ei saa veel eeldada, et tegemist on riigielu küsimusega. Pigem kehtib vastupidine eeldus, et sellistel juhtudel on tegemist kohaliku elu küsimusega. EKOH artikli 4 lõikest 3 tuleb subsidiaarsuse põhimõte: ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise tõhususe ja säästlikkuse nõuet arvestades kõige sobivam. Reeglina on selleks lähimaks võimutasandiks kohaliku omavalitsuse tasand. Seetõttu tuleks omavalitsusüksuse ülesande olemuse hindamisel eeskätt kaaluda, milline on ülesande ulatus ja iseloom, kas selle ülesande sätestamine omavalitsusüksuse pädevuses olevana tagab ülesande tõhusa ning säästliku täitmise. Muuhulgas tuleks vaadata, kas omavalitsusüksusele on ülesande täitmiseks vajalik informatsioon kättesaadav, kas on olemas pädevad ametnikud, kas ülesande täitmiseks on piisavalt ressurssi, kas omavalitsusüksuse otsus mõjutab eelkõige kohalikku kogukonda, mitte omavalitsusüksuse territooriumil viibivaid isikuid laiemalt. Näiteks kui riigil on valdkonnas juba kompetents ja spetsialistid olemas, ülesande täitmine riigiorgani poolt on tõhus ja säästlik ning see arvestab teenuse vajajate huvidega, siis puudub ilmselt mõistlik vajadus ülesande omavalitsusüksusele täita andmiseks.
Riiklikud ülesanded on Riigikohtu senise praktika järgi avalikud ülesanded, millel puudub üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike ülesannete täitmisele põhiseaduse § 154 lõikes 1 sisalduv kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. *30 See ei tähenda, et seadusandja ei võiks kohaliku omavalitsuse üksusele riikliku ülesande täitmisel selle täitmise täpsema sisu ja viisi osas kaalutlusõigust ette näha. Mida suuremad on riikliku ülesande täitmisega seonduvad mõjud kohalikule kogukonnale, seda põhjendatum see on ja vastupidi. *31 Tegemist on igakordse seadusloomelise üksikotsusega, mille puhul hinnatakse, millise tasandi küsimusega on konkreetsel juhul tegemist.
Siseministeeriumis koostati 2010. aastal juhend *32 , kuidas omavalitsusüksuse täidetavaid olemuselt omavalitsuslikke ja riiklikke ülesandeid piiritleda. Selles pakuti välja ka detailsed piiritlemiskriteeriumid, mida saab praktikas õigusloomes konkreetse ülesande hindamise puhul rakendada ja mis on asjakohased ka KOKS §-s 6 välja pakutavate muudatuste puhul. *33 Nimetatud kriteeriumeid on pisut ajakohastatult käsitletud ka eelnõu seletuskirjas
Kui seaduses ei ole selgelt öeldud, et seadusega omavalitsusüksusele täitmiseks antud ülesanne on riiklik kohustus või ülesanne, siis kehtib vaikimisi eeldus, et tegemist on olemuselt omavalitsusliku ülesandega. Seaduses omavalitsusüksusele kohustusliku ülesande panemine ei muuda ülesannet automaatselt riiklikuks. Kohustuslik omavalitsuslik ülesanne tähendab, et seadusandja on pidanud vajalikuks sätestada, milliste olemuselt omavalitsuslike ülesannete puhul tuleks neid täita kõikjal üle riigi, ja leidnud, et selleks on sobivam kohaliku omavalitsuse tasand.
Kuna praktika on näidanud, et järjest enam on levinud riigi ja kohaliku omavalitsuse segapädevuses olevad ülesanded ning ülesannete piiritlemine selle olemuse järgi on keerukas, siis pakutakse eelnõuga välja KOKS § 65 täiendamine lõikega 5, millega lisatakse riigi ja omavalitsusüksuste üleriigilise liidu iga-aastaste läbirääkimiste teemade hulka ka omavalitsusüksuse ülesannete omavalitsusliku või riikliku olemuse määratlemine koos rahastamises kokkuleppimisega. Siinkohal ei ole mõeldud, et igal aastal tuleb omavalitsusüksuse täidetavate kõigi ülesannete olemus tervikuna uuesti üle hinnata. Pigem räägitakse läbi vaid konkreetsed vaidlusalused ülesanded. Samuti arutatakse selles formaadis läbi täiesti uued omavalitsusüksustele täitmiseks anda soovitavad ülesanded.
Omavalitsusüksuse ja riigi segapädevuses oleva ülesande puhul peab riik tagama omavalitsusüksusele ülesande täitmiseks samuti piisava rahastuse, kuid ei pea ülesannet arvama tingimata riiklikuks.
Siiski ei saa ka juhul, kui seadusega on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust näiteks ülesande täitmise menetlusnõuete osas piiratud, teha kohe automaatset järeldust, et sel juhul ei saa tegemist olla olemuselt omavalitsusliku ülesandega. Ka riigikaitseülesanded ja hädaolukorraga (nt evakuatsiooni korraldamine) seonduvad ülesanded võivad olla olemuselt omavalitsuslikud, kuigi need on vaieldamatult erakorralise iseloomuga ülesanded, mis õigustab ka seadusega detailsemate menetlusnõuete ettekirjutamise, et omavalitsusüksustel oleks täpselt teada, milline on nendelt oodatav roll. Valdavalt on erakorralise iseloomuga ülesanded, mis ei ole kohaliku omavalitsuse üksuse tavaolukorras täidetavad ülesanded, ikkagi riiklikud ülesanded. Näiteks laiaulatusliku põgenikekriisi puhul inimestele abi osutamine ning laiaulatusliku evakuatsiooni korraldamine ka isikutele, kes ei ole omavalitsusüksuse elanikud.
Omavalitsusüksuse kohustuslike ja vabatahtlike ülesannete täitmiseks peab olema riigieelarvest eraldatud piisavalt vahendeid omavalitsusüksuste tulubaasi. Uute ülesannete panekul tuleb eelarveläbirääkimistel kokku leppida, millised on vajaminevad lisavahendid ülesande täitmiseks. See ei tähenda, et vahendid tuleks omavalitsusüksustele eraldada sihtotstarbeliselt ja need peavad arvestama igas omavalitsusüksuses ülesande täitmiseks täpselt kuluvat rahasummat – piisab sellest, kui omavalitsusüksuste tulubaas katab ülesande täitmise üldised kulud. Omavalitsusüksuse täidetavate riiklike ülesannete puhul on aga erisus: nende kulud tuleb omavalitsusüksustele katta täies mahus (kas täpse kuluarvestusmudeli alusel, nt tunni- ja tükihinna alusel, riigile esitatavate arvete alusel vms). *34
Seni on omavalitsusüksuse täidetavateks riiklikeks ülesanneteks peetud näiteks perekonnaseisutoimingute seadusest *35 tulenevaid ülesandeid, mida omavalitsusüksus täidab ka teiste omavalitsusüksuste elanike ees, samuti toimetulekutoetuse maksmine.
Avaliku teenuse puhul on peamine huvi inimestel see, et need oleksid kvaliteetsed ja kättesaadavad. Inimese kui teenuse saaja ehk põhiõiguse kandja seisukohalt ei ole oluline, kas tegemist on konkreetsel juhul olemuselt omavalitsusliku või riikliku ülesandega. Samuti ei hooli inimene üldjuhul sellest, kes tema murega haldusorganisatsioonis tegeleb – kas see on riik, kohalik omavalitsus või mõni muu haldusekandja; kas tegu on valitsusasutuse, hallatava asutuse või mõne muu organiga. *36
Küsimust selle kohta, kes on asjaomane asutus, teadvustatakse alles siis, kui inimesel on vaja toetust, teenust, selgitust, luba vms. Küsimuse lahendamine taandub hindamisele, millisel tasandil on asjakohast ülesannet täita kõige tõhusam ja otstarbekam. Subsidiaarsus- ehk lähimuspõhimõte panustab sellele, et tuumakam osa avaliku võimu ülesannetest tuleb täita kohaliku omavalitsuse tasandil.
3.3. Väheintensiivsed põhiõiguste piirangud
Eelnõuga kavandatakse KOKS §-i 7 täiendada lõikega 11, millega sätestatakse KOKS-s seni kohtupraktikas esitatud seisukoht, et omavalitsusüksuse volikogu võib määrusega seada põhjendatud juhul ka isikute põhiõiguste ja -vabaduste väheintensiivseid riiveid, kui neil on legitiimne eesmärk ja riived on proportsionaalsed ning kooskõlas eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb. Nende riivete seadmine peab olema kooskõlas asjakohast küsimust reguleerivast seadusest tulenevate nõuetega. Riigikohus on varem nimelt jaatanud võimalust sätestada väheintensiivseid põhiõiguste piiranguid siiski ka kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega. *37
Erinevalt aga senises kohtupraktikas järeldatust lisatakse eelnõuga, et nimetatud määruse võib kehtestada ka ilma seadusest tuleneva täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormita.
Kui senise kohtupraktika järgi peab nende piirangute seadmine tulenema üksikasjalikult seadusest, kus peab kirjas olema ka selge volitus põhiõiguse piiramiseks ja selle piirid (ning piirangud peavad olema asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb) *38 , siis seadusemuudatusega asendatakse seadusest tulenev üksikasjaliku volitusnormi nõue nõudega arvestada asjakohast küsimust reguleerivast seadusest tulenevate nõuetega. Näiteks kui seadusega on antud isikutele selged õigused avaliku teabe kättesaamise viisi valikuks, siis ei saa omavalitsusüksus seda õigust kitsendada. *39 Põhiõiguste riivete seadmist tuleb igakülgselt volikogu määruse seletuskirjas põhjendada. See on abiks ka võimalike kohtuvaidluste korral, mille puhul saab viidata seletuskirjas esitatud põhjendustele ja kaalutlustele.
Kuna iga omavalitsusüksuse kehtestatavas eeskirjas (nt lemmikloomade pidamise, heakorra-, kaevetööde- ja kaubandustegevuse korraldamise eeskiri *40 ) ette nähtud väikseimgi kitsendus võib tõenäoliselt riivata mõnda põhiseaduses sätestatud põhiõigust (nt ettevõtlusvabadust, omandiõigust, vaba eneseteostust), ei ole neid kitsendusi võimalik seaduses sellise detailsusega ette näha, nagu senine kohtupraktika on ette kirjutanud. Kui seadus sätestab omavalitsusüksuse antava õigusaktiga kaasneda võivad tehiolud ja põhiõiguste riived alati ammendavalt, võidakse sellega ülemäära riivata ka kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust näha oma haldusterritooriumil omal äranägemisel ette kohaliku elu küsimuste lahendamiseks vajalikud reeglid.
Seni on ka omavalitsusüksused oma kehtivates eeskirjades tegelikult näinud juba ette isikute põhiõiguste piiranguid. Seega eelnõuga pakutav sõnastus laiendab oluliselt senises kohtupraktikas sedastatut ja aitab tagantjärele seadustada juba aastaid praktikas kasutatud lahenduse.
3.4. Kohalik rahvaalgatus ja -küsitlus
KOKS § 3 järgi on üheks kohaliku omavalitsuse toimimise aluspõhimõtteks valla- ja linnaelanike õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel (kohalikus valitsemises). Seda põhimõtet järgitakse ka eelnõuga kavandatavate KOKS § 32 muudatuste ja uue § 321 puhul, mis käsitlevad kohalike elanike õigust esitada omavalitsusüksuse organitele kollektiivseid algatusi: kohalikke rahvaalgatusi ja ettepanekuid rahvaküsitluste korraldamiseks.
Eelnõuga on plaanis lihtsustada kohalike elanike rahvaalgatuse menetlust. Elanikud ei pea muudatuse järgi enam oma ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks (esitatakse vähemalt 1% omavalitsusüksuse hääleõiguslike ehk vähemalt 16-aastaste elanike poolt) esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud taotlusena. On põhjendamatu nõuda elanikelt korrektses juriidilises vormis esitatud algatuse esitamist. Paraku on praktikas mitmed elanike algatused jäänud omavalitsusüksuse organite tähelepanuta, sest need ei ole vastanud mõnele normitehnilisele nõudele. Valla- või linnaelanikele ei peaks panema sellist koormavat kohustust, kus kohalikus valitsemises kaasa rääkimiseks ettepanekute tegemiseks on vaja piltlikult palgata algatuse koostamiseks jurist. Omavalitsuseüksuse organid saavad praktikas elanike algatuse ise õigesse vormi viia.
Kui kehtiva KOKS § 32 lõike 1 järgi saab kohalikke rahvaalgatusi esitada vaid valla- või linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks, siis eelnõuga lisatakse võimalus esitada algatusi ka muudes kohaliku elu küsimustes, mis ei vaja õigusakti kehtestamist. Eesti Koostöö Kogu loodud rahvaalgatus.ee portaal, mis võimaldab elanikel esitada selle kaudu ka praegu kohalikke rahvaalgatusi ja koguda selleks allkirju, võimaldab esitada algatusi ka muul kui eelnõu kujul ja muudes küsimustes, mis ei eelda volikogu või valitsuse õigusakti andmist. Seega on tegemist ka juba rakendatava praktika tagantjärele seadustamisega.
Lisaks viiakse eelnõuga KOKS-sse sisse võimalus algatada omavalitsusüksuse elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on nõutav vähemalt 10% vastava omavalitsusüksuse elanike soov *41 ). Valla- või linnavalitsus hindab esitatud algatuse õiguspärasust, s.t kas tegemist on üldse kohaliku elu küsimusega ja kas küsimuse ettepandud viisil lahendamine on seadusega kooskõlas. Eelnõus sätestatakse ka välistused, millistes küsimustes ei saa rahvaküsitluse korraldamist nõuda. Rahvaküsitlust ei saa korraldada valla või linna eelarve (v.a kaasav eelarve), maksude ja seadusest tulenevate hüvitiste ning avalik-õiguslike tasude, valla või linna ameti- või töökohtadele värbamise, palkade ja muude teenistussuhetega seonduvate ning seadusega mitte kooskõlas olevate küsimuste üle. Volikogul on õigus sõnastada täpne rahvaküsitlusel esitatav küsimus, et see oleks selgelt arusaadav. Rahvaküsitlus korraldatakse kuue kuu jooksul.
Kui elanikud soovivad territooriumiosa üleandmist (nt külad, alevid, alevikud) teise omavalitsusüksuse koosseisu, siis enne algatuse arutelu volikogus tuleb korraldada üleantava territooriumiosa elanike küsitlus. See võimaldab omavalitsusüksusel põhjalikumalt kaaluda elanike ettepaneku tegelikku toetuspinda. Kehtiv õigus ei kohusta otseselt volikogu ja valitsust elanike algatust põhjalikumalt kaaluma.
4. Kokkuvõtteks
Kuigi mahuliselt kavandatakse eelnõus üsna palju muudatusi, puudutab valdav osa neist seaduse terminoloogilist, keelelist ja normitehnilist uuendamist. Üldjoontes on 1993. aastal vastu võetud KOKS senini praktikas suuremate tõrgeteta rakendatav, nii et suuri ja põhimõttelisi muudatusi kavandatakse eelnõuga võrdlemisi vähe. Selge see, et ideaalset seadust, millega kõik seaduse rakendajad rahul oleksid ning mille puhul ühtki kohaldamis- ja tõlgendusprobleemi ei tekiks, ei ole olemas. Loodetavasti suudetakse eelnõuga siiski lahendus leida enamikule kehtivatest KOKS puudustest ja seaduse muudetud versioon koos seletuskirja põhjalike selgitustega annab omavalitsusüksustele suurema julguse leida ja ellu viia endale sobivamaid lahendusi sisemises töökorralduses ning pädevuses.
Omavalitsusüksuste vajadused, areng ja sisemine korraldus on erinevad. Seetõttu ei ole alati ka paslik püüelda õigusloomes selle poole, et anda kõigile omavalitsusüksustele seadustega ette ühesugused käitumisjuhised, mis põhjendamatult kärbiks nende iseotsustamisõigust. Küll aga on omal kohal omavalitsusüksuste vahel parimate praktikate ja hea halduse tava näidete jagamine.
Seadusandja sekkumine on vajalik näiteks juhul, kui seaduses on niivõrd oluline lünk, mis toob kaasa selle, et volikogu liikmel ei ole võimalik oma mandaati teostada või sätet rakendada.
Eelnõus on püütud nendest suunistest juhinduda.
Millisel kujul aga eelnõu Riigikogus vastu võetakse, selgub loodetavasti enne 2022. aasta lõppu. Hetkeseisuga on eelnõu kavandatud jõustumisaeg 2023. aasta 1. juuni.
Märkused:
*1 RT I 1993, 37, 558; RT I, 25.06.2021, 8.
*2 RT II 1994, 26, 95.
*3 PS § 154 lg 1 kaitseb omavalitsusüksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus), vt RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 86. EKOH art 6 lg 1 kohaselt võivad omavalitsusüksused oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus.
*4 Näiteks koroonakriisi alates oli osa omavalitsusüksuseid veendunud, et kui KOKS‑s ei ole otseselt reguleeritud volikogu istungite toimumist elektrooniliste vahendite kaudu ehk virtuaalruumis, siis kohaliku omavalitsuse volikogu istungid saavad toimuda vaid volikogu liikmete füüsilise kogunemisega istungisaali. See seisukoht, et omavalitsusüksus ei saa oma töövormide koosolekuid elektrooniliselt korraldada, on olnud ekslik. Enamik omavalitsusüksustest on nüüdseks oma kordades ka elektrooniliste töövormide kaudu istungite ja koosolekute pidamise ette näinud ning praktikas üle riigi on elektroonilist vormi ka laialdaselt rakendatud. Rahandusministeerium on sellekohased selgitused lisanud ka omavalitsusveebi:[Link].
*5 Haldusmenetluse seadus, § 90 lg 1 ja 2. – RT I 2001, 58, 354; RT I, 13.03.2019, 55.
*6 Arvutivõrgus:[Link] . Rahandusministeeriumi tellimusel telliti ka mitu eksperdiarvamust, mis on leitavad Rahandusministeeriumi veebilehelt:[Link].
*7 Arvutivõrgus:[Link].
*8 Riigikogu veebileht, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus (626 SE). Arvutivõrgus: [Link]. Eelnõude infosüsteem, toimik 21-1436. Arvutivõrgus:[Link].
*9 PS § 154 lg 1 ja § 160.
*10 EKOH art 4 lg 2 ja 4, art 6 lg 1.
*11 Haldusreformi seadus, § 1 lg 2. – RT I, 21.06.2016, 1; RT I, 21.12.2016, 34.
*12 Haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE), algatamine, seletuskiri, lk 6. Arvutivõrgus:[Link].
*13 Haldusreformi tausta ja elluviimist on täpsemini selgitatud 2018. aastal Rahandusministeeriumi eestvedamisel koostatud kogumikus „Haldusreform 2017“. Arvutivõrgus:[Link].
*14 Haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE), algatamine, seletuskiri (viide 12), lk 7.
*15 Säilitatakse siiski KOKS § 6 lg‑s 1 kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete loetelu, mida on senini peetud kohaliku omavalitsuse üksuse tuumikülesanneteks. Kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete loetelu jäetakse eelnõuga mitteammendavaks, samuti säilitatakse volikogu pädevusnormid teatud valdkondlike eeskirjade kehtestamiseks, mida teistes seadustes ei sisaldu, ja kohaliku omavalitsuse üksuse arengu kavandamise sätetes valdkondlike arenguvajaduste ja probleemide esitamise juures viited valdkondadele, mille suundumused tuleb ära näidata kohaliku omavalitsuse üksuse arengukavas või maakonna/piirkonna arengustrateegias.
*16 Riigikogu 12. novembri 2020. a otsuse „“Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ heakskiitmine“ (RT III, 17.11.2020, 2) p‑de 5–7 järgi on seatud sihiks, et õiguskord oleks stabiilne ja selge, tagatud oleks õiguse kasutajate teadlikkus normidest ja võimekus neid järgida. Sihiks seatakse, et aasta-aastalt väheneb õigusloome regulatiivne koormus tuntavalt. Selle saavutamiseks ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest. Õigusloome kavandamine kõigil tasanditel, sealhulgas Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis, muutub konkreetse seaduse või selle sätte muutmist nõudvast enam probleemi- või visioonipõhiseks.
*17 Riigikogu menetluses. Arvutivõrgus: [Link].
*18 Kohalikuks omavalitsuseks loetakse valla või linna demokraatlikult moodustatud võimuorganite õigust, võimet ja kohustust seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestades valla või linna arengu iseärasusi.
*19 Eelnõus sätestataks, et omavalitsusüksuse ülesanneteks kohaliku elu korraldamisel on korraldada vallas või linnas ka sotsiaalhoolekannet, hariduse andmist, kultuuri-, spordi- ja noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita.
*20 Õiguskirjanduses on selle küsimusega tõsisemalt tegelenud Vallo Olle, vt V. Olle. Kohaliku omavalitsuse ülesannete struktuur ja liigitamiskriteeriumid. – Juridica 2002/8, lk 523–531. Põhjalikumalt on küsimust käsitletud ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud võrguväljaandes (2020, § 154 kommentaarid). Arvutivõrgus:[Link] .
*21 Näiteks leidis Riigikohus 8. veebruari 2022. a lahendis asjas 5-21-18, et omavalitsuse planeerimisautonoomia hõlmab ka sundvalduse seadmise vajadusega seotud planeerimisotsustusi ning juba planeerimismenetluses tehakse esialgne kaalumine sundvalduse seadmist õigustava avaliku huvi ja muude õiguste ning huvide vahel. Seetõttu loeti sundvalduse seadmine samuti kohaliku elu küsimuseks (otsuse p 25).
*22 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.
*23 RT I, 29.12.2011, 228.
*24 Riigikohtu 16. märtsi 2010. a otsuses asjas 3-4-1-8-09 on omavalitsusüksuse ülesannete piiritlemise ja rahastamise kohta leitud, et kohaliku elu küsimused on sisulisest kriteeriumist lähtudes need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks omavalitsusülesandeiks (ka „kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded“) ja muudeks ülesanneteks (ka „vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded“), mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud (otsuse p 53–56).
*25 Iseseisvus ehk enesekorraldusõigus on kohaliku omavalitsuse üksuse õigus otsustada, kas üldse, millal ja kuidas ta oma pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendab.
*26 RT I 2010, 72, 543; RT I, 17.12.2020, 6.
*27 RT I, 13.03.2014, 2; 10.03.2022, 12.
*28 Vt nt RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.
*29 Arvutivõrgus:[Link] .
*30 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 34; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 37.
*31 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74.
*32 Arvutivõrgus:[Link] .
*33 Eelnõu seletuskirjas on kriteeriumeid võrreldes 2010. a juhisega pisut muudetud.
*34 RES § 51 lg‑te 1–3 järgi on kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandud riikliku ülesande kulude katmise aluseks keskmine arvutatud kulu või tegelik kulu. Kui riikliku ülesande kulud kaetakse seaduses sätestatud arvnäitajate alusel, määratakse keskmise kulu arvutamise põhimõtted või tegeliku kulu hüvitamise põhimõtted RES § 48 lg-s 4 nimetatud määruses (Vabariigi Valitsuse kehtestatavas toetusfondi jaotamise ja kasutamise tingimustes ja korras). Kui riikliku ülesande kulud kaetakse ministeeriumi eelarvest juhtumipõhiselt, kehtestab minister määrusega: (1) riikliku ülesande kulude katmise keskmise kulu arvutamise või tegeliku kulu hüvitamise põhimõtted; (2) kulude katmise taotluse esitamise ja menetlemise korra.
*35 RT I 2009, 30, 177; RT I, 12.03.2022, 17.
*36 K. Taro, N. Parrest. Valikud Eesti haldusorganisatsiooni loomisel. – Juridica 2014/10, lk 715.
*37 RKÜK 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 58 ja 59: „Kohalike maksude seadus ei sätesta reklaamimaksu määra, selle sätestamise kriteeriume ega reklaamimaksu alam- või ülemmäära. KoMS § 10 lõige 4 jätab reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad linna- või vallavolikogu kehtestada. Üldkogu leiab, et põhiseadus ei nõua reklaamimaksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist seaduses, kuna reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes omavalitsusüksuses kehtestatakse liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on võimalik avaldada siis teistes omavalitsusüksustes või kasutades teisi reklaami avalikustamise võimalusi.“
*38 RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21 ja 22.
*39 RKPJKo 02.11.2021, 5-21-6.
*40 Nimetatud eeskirjad kehtestatakse KOKS § 22 lg 1 p-de 361, 362 ja 367 alusel.
*41 Rahvaküsitluse algatamise künnis on tavalisest rahvaalgatusest kõrgem, sest küsitluse korraldamisega kaasneb kohaliku omavalitsuse üksusele rahaline kulu.