HALDUSREFORM

Kuidas reformini jõuti?

Eesti riik on alates 1990ndatest aastatest soodustanud kohalike omavalitsuste (lühendina KOV) omal algatusel ühinemist, et tekiksid suurema territooriumi ja elanike arvuga võimekad linnad ja vallad. 1995. aastal võeti vastu Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus, mis nägi ette protseduurid kohalike omavalitsuste ühinemiseks ning 2004. aastal võttis Riigikogu vastu kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse, millega nähti ette vabatahtlikele ühinejatele ühinemistoetuste maksmine. Seaduse eesmärk oli täiendavalt soodustada ühinemisi ja haldusterritoriaalse jaotuse korrastumist.

Kokku ühines Eestis perioodil 1996-2014 71 kohaliku omavalitsuse üksust, mille tulemusel moodustus 30 uut valda ning omavalitsuste koguarv vähenes 254-lt 213-ni. Sellele vaatamata ei omanud need üksikud vabatahtlikud ühinemised piisavat mõju omavalitsussüsteemi võimekuse kasvule tervikuna.

Tabel. Eesti kohalike omavalitsuste arvu muutus aastatel 1995-2018

Kõik Eesti regionaalministrid (või valdkonna eest vastutavad siseministrid) alates 1990ndate teisest poolest on välja töötanud ja esitanud kavasid kohalike omavalitsustega seotud valdkonna reformimiseks. Kuigi ükski varasem kava ei realiseerunud, aitas see muutuste vajalikkust teemana ühiskonnas aktuaalsena hoida ja kujundada laiema avalikkuse teadlikkust ja poolehoidu reformi läbiviimise vajadusele.

2015. aasta Riigikogu valimiste eel toimunud ühiskondlikus debatis toetasid mitmed eksperdid, huvirühmad, organisatsioonid ning ettevõtjad selgelt ja valjuhäälselt riigi ja kohalike omavalitsuste reformimise möödapääsmatust. Osaliselt kindlasti seetõttu sisaldasid erakondade valimisprogrammid ühel või teisel viisil riigireformi küsimusi. See andis erinevalt varasemast Riigikogule selge mandaadi riigireformi, sh omavalitsusreformi ettevalmistamiseks ja elluviimiseks.

2015. aasta kevadel ametisse astunud Vabariigi Valitsuse (lühendatult valitsus) tegevuskavas lepiti kokku kohaliku omavalitsuse reformi läbiviimises eesmärgiga luua tugevad omavalitsused, mis suudavad kohalikku elu terviklikult arendada ja kus inimestele on tagatud heal tasemel ja kättesaadavad avalikud teenused.

Vaata lisaks:

Miks oli omavalitsuste reformi vaja?

Demograafilised trendid. Pooltes kohalikes omavalitsustes elas reformi eelselt vähem kui 2000 elanikku, üle 80% neist olid väiksemad kui 5000 elanikku. Demograafilised trendid, sh rahvastiku vananemine suurendasid järjest enam eriti sotsiaalvaldkonna teenuste osutamise vajadust, samal ajal kui eriti just väiksemates ja maalistes omavalitsustes tööealise elanikkonna osakaal kahanes.
Aastaks 2030 oleks Statistikaameti rahvastikuprognoosi kohaselt mõnedes keskustest kaugemal paiknevates ääremaalistes või ääremaastumise riskiga omavalitsustes elanike arv vähenenud kuni 38% ja eakate osakaal suurenenud 22%-lt 28%-ni (Statistikaamet, Eesti rahvastikuprognoos 2040).

Ülesannete täitmise suutlikkus. Kohalike omavalitsuste võimekus avalikke teenuseid piisaval tasemel osutada oli ebaühtlane ning sageli mittepiisav. Õiguskantsleri raportite kohaselt ei suutnud paljud väiksemad omavalitsused tagada inimeste põhiõiguste kaitset, eriti sotsiaalabi osutamisel. Mitmed Riigikontrolli auditid ja ülevaated toonitasid, et väikesed omavalitsused ei suuda kõiki ülesandeid täita.
Samuti esines väiksematel omavalitsustel ülesannete iseseisvalt korraldamise võimekusega probleeme gümnaasiumi- või põhikoolihariduse valdkondades, kus sõltuti sageli teistest omavalitsustest, seejuures omamata kaasarääkimise võimalust oma elanikele teenuse osutamise sisu üle.
Sellele juhtisid tähelepanu ka rahvusvahelised organisatsioonid. OECD tõi 2011. a koostatud raportis Eesti kohta välja, et arvestades täidetavate ülesannete ringi, on elanike arvu väiksus kohaliku omavalitsuse valdkonna kõige olulisem probleem.
Euroopa Komisjoni tõi alates 2012. aastast riigipõhistes soovitustest regulaarselt välja, et Eesti omavalitsused näivad olevat neile seadusega pandud kohustuste täitmiseks liiga väikesed.

Mastaabiefekt. Rahvusvahelises kogemuses on kinnitust leidnud, et omavalitsuste ühinemisega on võimalik saavutada mastaabiefekti – avalike teenuste kulu vähenemist teenuste osutamise mahu suurenedes. Eesti omavalitsustes esines Rahandusministeeriumi läbi viidud analüüsi põhjal mitmeid negatiivseid tendentse, mis viitasid mastaabiefekti potentsiaalile ühinemisel:

  • Ka väikese elanike arvuga KOVis peab olema valmisolek kõigi seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks. See tähendab suuremat valla- või linnavalitsuse töötajate osakaalu 1000 elaniku kohta kui suurema elanike arvuga valdades-linnades. Näide: väikestes KOVides (kuni 1000 elanikku) oli administratsiooni töötajate arv 1000 elaniku kohta enam kui 2 korda suurem kui 5000 elanikuga omavalitsuses.
  • Tulenevalt väikese KOVi töötajate arvu kõrgest suhtarvust 1000 elaniku kohta ei suudeta maksta oma töötajatele konkurentsivõimelist palka. Näide: 1000 elanikuga omavalitsuse ja 5000 elanikuga KOVi sama tööd tegeva töötaja kuupalga vahe oli kuni 1,5 kordne. Kui võrrelda väikest ja 5000 elanikuga omavalitsust, siis sama tööd tegeval inimesel oli väikeses KOVis sisuliselt poole koormusega töö ja maksti kolmveerand koha koormusele vastavat palka.
  • Väikestes omavalitsustes oli suur juhtimis- ja tugiteenuste kulude osakaal põhitegevuse kuludes, mis tähendas vähem raha elanikele teenuste osutamiseks ja investeeringuteks. Näide: 1000 elanikuga omavalitsuses oli tugiteenuste tööjõukulude osakaal põhitegevuse kuludest keskmiselt 4,2%, langedes 5000 elanikuga KOVides keskmiselt 2,7%-le.
  • Väikeste omavalitsuste töötajate kohustus tegeleda väga paljude erinevate ülesannetega ning vähene juhtumite arv ei võimalda spetsialiseerumist ning piisavalt head kompetentsi ülesannete täitmiseks.
  • Väikeste omavalitsuste investeerimisvõimekus on ebapiisav taristu pidevaks korrashoiuks.

Kohalik demokraatia. Kohalike valimiste tulemused eri suurusega omavalitsustes näitasid, et väiksema elanike arvuga linnades ja valdades on volikokku pääsevate nimekirjade mitmekesisus reeglina piiratud ning on oht kitsa grupi pikaaegseks ainuvõimuks ilma tõsise opositsioonita. Proportsionaalse valimissüsteemi hea toimimine ja Eesti omavalitsuskorraldusele omane volikogu-valitsuse tasakaal nõuab vähemalt 3000-3500 elanikku.

Vaata lisaks:

Haldusreformi eesmärgid

Haldusreformi eesmärk on toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel.
See haldusreformi seaduses sätestatud legitiimne eesmärk tähendas teisisõnu, et reformi tulemusena moodustuksid piisava võimekusega omavalitsused, kes suudavad täita kõiki seadusega neile pandud ülesandeid ning tagada avalike teenuste pakkumisel kvaliteet, mis on otseselt seotud isikute põhiõiguste kaitsega.
Haldusreformi eesmärgid sõnastati haldusreformi ekspertkomisjoni poolt ka laiemalt, kui haldusreformi seaduses sätestatu. Peamised eesmärgid olid:

  • KOVi suurem roll ühiskonnaelu korraldamisel – võime, otsustusõigus ning vastutus iseseisvalt ja tõhusalt korraldada kohalikku elu; kasvanud juhtimise strateegilisus ja võimekus kohalike arengueelduste kasutuselevõtuks ning regionaalarengu tasakaalustamiseks riigis; samuti suutlikkus osaleda üleilmastuvas konkurentsis.
  • Mastaabiefekti ära kasutades kohalike omavalitsuste kompetentsi ja võimekuse kasv, et kindlustada elanikele kvaliteetsed avalikud teenused, nende aeg-ruumiline kättesaadavus ja majanduslikult tõhus korraldus.
  • Tugevam kohalik esindus- ja osalusdemokraatia.
  • Omavalitsusüksus moodustab territoriaalse terviku, mis võtab arvesse piirkonna eripära ja on kooskõlas asustussüsteemiga.

Vaata lisaks: haldusreformi eesmärgipuu

Reformi ettevalmistamise protsess

Haldusreformi ettevalmistamise protsessis olid olulisemad dokumendid, mis tegevusi suunasid ja raamistasid:

Haldusreformi kontseptsioon. Valitsuse tegevusprogrammi kohaselt pidi haldusreformi valikute esimene sõnastamine toimuma haldusreformi kontseptsioonis. Kontseptsioon kirjeldas põhimõttelisi lahendusi ja valikuid, millest lähtuda edasiste õigusaktide koostamisel.
Kavandatud protsess nägi ette, et kontseptsioon kiidetakse heaks ning valmistatakse kontseptsiooni põhjal ette sisulised muudatused. Tegelikkuses kiideti valitsuses heaks ainult pakutud 5000 elaniku kriteerium ja selle erandid ning reformi ajakava. Ülejäänud põhimõtteliste suundade osas otsuseid ei tehtud ning kontseptsioon vormiliselt pigem võeti teadmiseks kui kinnitati.
Realiseerus kontseptsiooni osa, mis käsitles reformi eesmärki ja ajakava, kriteeriume ning omavalitsuste ühinemise protsessi, ka ühisasutuste regulatsioon ning omavalitsuse sisemise piirkondliku ja kogukondliku juhtimise muudatused (osavaldade ja linnaosade regulatsiooni uuendamine ning mõned täiendused külavanemate regulatsioonis).

Haldusreformi seadus pidi looma raamid reformi elluviimiseks. Seaduses sätestati haldusreformi eesmärk, kohaliku omavalitsuse üksuse miinimumsuuruse kriteerium (elanike arv vähemalt 5000), soovitusliku suuruse kriteerium (11 000) ning erandid. Samuti reguleeriti haldusreformi elluviimise etapid (volikogude algatatud ühinemiste etapp ja seejärel Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste etapp) ning ajakava.
Kuigi protsessi ülesehituse seisukohast oli otstarbekas menetleda esmalt protsessi reguleeriv haldusreformi seadus ning seejärel sisulisi lahendusi reguleerivad seadused, oli see üks rünnatavaid kohti – nii omavalitsusjuhtide, teiste ministeeriumide kui Riigikogu liikmete poolt – kuna haldusreformi seadus ei sisaldanud kõiki reformiga kaasnevaid sisulisi muudatusi.

Haldusreformi eesmärgi täitmist toetavad valdkonnaseaduste muudatused.
Kolm peamist valdkonda, milles muudatusi kavandati, olid omavalitsuste koostöö, omavalitsuste täidetavad ülesanded ja KOVide rahastamise korraldus. Koostöö tõhustamiseks oli reformi käigus kavas seadusesse lisada ühisasutuse regulatsioon.
Suuremad kavandatavad muudatused ülesannete osas olid seotud maavalitsuste seniste ülesannetega – maakonna arengu kavandamise, ettevõtluskeskkonna arendamise ja piirkondliku ühistranspordi korraldamisega.
Maakonna arengu kavandamine jõudis seadusesse sarnases ulatuses, nagu kontseptsioonis kirjeldatud, kuid sellega ei kaasnenud kavandatud muudatusi üldises riigi strateegilise planeerimise protsessis. Ettevõtluskeskkonna arendamise osas kokkulepet ülesande määratluses ja rahastamises ei saavutatud ning ettevõtlusega tegelemist omavalitsuste ülesandeks ei antud. Piirkondliku ühistranspordi korraldamise üleandmine läbi ühistranspordikeskuste toimus.
Ebaselgem oli kogu protsessi jooksul muude riigi täidetavate, ent olemuslikult omavalitsuslike ülesannete üleandmine, milles oli koalitsioonilepingus ja valitsuse tegevusplaanis kokku lepitud. Rahandusministeerium püüdis pakkuda teistele ministeeriumidele mitmesuguseid võimalusi ülesannete üleandmiseks, millest valdav osa valdkonnapoliitika tulemuslikkust arvestades toetust ei leidnud.
Rahastamise muudatuste otsustamine ja elluviimine on olnud järkjärguline ja kestab.

Haldusreformi alusdokumentide ettevalmistamise ja heakskiitmise protsess

VV – Vabariigi Valitsuses kiideti heaks, RK – Riigikogu võttis vastu

Haldusreformi konseptsioon – VV 19.11.2015 – Reformi aluspõhimõtted ja ajakava.

Haldusreformi seadus – VV 10.03.2016 – RK 07.06.2016 – jõustus 01.07.2016 – Kriteeriumid ja erandid, VV algatatud ühinemistega seonduvad erisused (ETHS, KOVVS muudatused.

Valdkonnaseaduste muudatused – VV 13.04.2017 – RK 14.06.2017 – jõustus 01.01.2018 – KOV koostöö ühisasutuse regulatsioon (KOKS), MV ülesannete üleandmine (maakonna arengukava, ettevõtlus, ühistransport).

Maavalitsuste reorganiseerimine – VV 13.04.2017 – RK 14.06.2017 – jõustus 01.01.2018 – MV järelevalve, MVdelt ülesannete üleandmine ministeeriumidele, ametitele, KOVidele

Reformi aluspõhimõtted

Reformi läbiviimiseks võeti 2016. aasta juunis vastu haldusreformi seadus. Seadus kehtestas kohaliku omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumina 5000 elanikku ja soovitusliku suuruse kriteeriumina 11 000 elanikku.

Lisaks nägi seadus ette miinimumsuuruse kriteeriumile mõned võimalikud erandid. Erandi saamiseks pidi omavalitsus esitama põhjendused ja Vabariigi Valitsus kaalus erandi tegemise õigustatust.

Seaduses nähti ette reformi läbiviimine kahes etapis:

  • KOVide algatatud ühinemine – omavalitsused pidid 1. jaanuariks 2017. a riigile esitama volikogu otsuse ühinemise taotlemise kohta, et täita kriteeriumit 5000 elanikku.
  • Vabariigi Valitsuse algatatud ühendamine – seadus kohustas valitsust esitama miinimumkriteeriumi mittetäitvatele KOVidele ühendamise ettepaneku.

Kõigi ühinemiste puhul oli omavalitsuse elanike küsitluse läbiviimine kohustuslik, kuid tulemus ei olnud otsustajatele siduv. Vabatahtlikul ühinemisel pidid ühinejad sõlmima ühinemislepingu, valitsuse algatatud ühendamise puhul pidi koostama vähem mahuka ühinemiskokkuleppe.

Ametnikest ja ekspertidest koosnevad piirkondlikud komisjonid esitasid valitsusele ettepaneku, kuidas 5000 elaniku piiri täitmiseks oleks mõistlik ühinemisettepanekud esitada. Valitsuselt ühendamise ettepaneku saamisel pidid asjaomased volikogud esitama seisukoha kolme kuu jooksul ehk 2017. a maikuuks. Ettepanekust keeldumist või erandi taotlemist tuli põhjendada. Valitsusel oli kaalutlusõigus jätta kaalukate argumentide korral ühendamise otsus tegemata (nn protsessi raugemine).

Seaduses nähti ette vabatahtlikele ühinejatele ühinemistoetus. Vabatahtliku ühinemise järgselt ametist lahkunud omavalitsusjuhid said kuni ühe aasta palga suuruse kompensatsiooni, mis rahalises mõttes oli omavalitsuse poolt saadava ühinemistoetuse üks osa. Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemisel ühinemistoetust ei makstud, riik kompenseeris neile omavalitsustele ühinemisega seotud otsesed ja vältimatud jooksvad kulud.

Vaata lisaks: Ülevaade piirkondlike komisjonide tegevusest

Miinimumsuuruse kriteeriumi valik

Miinimumsuuruse kriteeriumi väljaselgitamisel tuli leida tasakaal majanduslike ja kohaliku demokraatia argumentide vahel. Majanduslik argument tähendab, et suuremal omavalitsusel on paremad võimalused inimestele paremaid teenuseid pakkuda. Teiselt poolt, väikeses KOVis on isikute ja võimu distants väiksem ja see paneb juhid vahetumalt oma tegude eest vastutama.Kriteerium pidi olema objektiivselt põhjendatud ning ühemõtteliselt selge. Esiteks pidid omavalitsused täpselt aru saama, mida on vaja teha. Teiseks pidi kriteerium olema kindel võimalikes kohtuvaidlustes.

KOV ülesannete täitmise suutlikkus. Omavalitsuse nn optimaalne suurus sõltub täidetavatest funktsioonidest. Ei ole tugevat põhjendust nõuda reformi tulemusena suuremat elanike arvu, kui funktsioonide täitmiseks on vajalik. Lisaks tuleb otsustada, kas lähtutakse reformi hetkel KOVidele pandud funktsioonidest või võetakse arvesse ka tulevikus võimalikult üle antavad täiendavad ülesanded. Lähtekohaks võeti, et haldusreformi järgsel omavalitsusel on võimekus iseseisvalt täita seadusega pandud tol hetkel täidetavaid ülesandeid. Selleks hinnati, kas elanike arv on vastav ülesannetega seotud teenusareaalide suurusele, kasutades erinevate uuringute materjale. Eesmärgiks võeti, et miinimumsuurus peaks olema selline, kus elanike arv vastaks olemasolevate ülesannete kõige suurema teenusareaali suurusele, sest see tagab KOVi võimekuse soovi korral täita iseseisvalt kõiki ülesandeid.

Mastaabiefekti mõju. Analüüsid näitasid, et mastaabiefekti näitajad paranesid hüppeliselt kuni 5000 elaniku suuruseni. Omavalitsuse elanike arvu suurenedes üle 5000 inimese piiri olid muutused oluliselt väiksemad.

Muud kaalumisel olnud kriteeriumite variandid. Ekspertkomisjon kaalus erinevate kvantitatiivsete või kvalitatiivsete kriteeriumite võimalikkust. Kuna KOVide teenuste osutamise suutlikkuse ja töötajate kompetentsi mõõtmiseks puudusid toimivad indikaatorid, leiti komisjonis, et vältima peab subjektiivsel hinnangul põhinevaid kriteeriume. Selliste kriteeriumite kasutamine tähendanuks suuremat halduskoormust hindamisel ning võimalikke vaidlusi riigi ja omavalitsuste vahel.

Miinimumkriteeriumi lõplik valik. Ekspertkomisjon valis kolme variandi vahel: 3500 elanikku, 5000 elanikku ja 11 000 elanikku, millest toetati kõige enam miinimumkriteeriumina 5000 elaniku nõuet. Miinimumkriteerium 5000 elanikku on üldistus või laiapõhjaline kokkulepe, mis näitab ekspertide hinnangul erinevate uuringute põhjal omavalitsuse potentsiaali piisavaks suutlikkuseks ülesandeid täita. Igal üksikul juhul võib mõni alla 5000 elanikuga KOV teenuseid väga hästi korraldada ja mõni üle 5000 elanikuga KOV kehvasti hakkama saada.

KOV soovitusliku suuruse kriteerium 11 000 elanikku. Eeldatav elanike arv 11 000 põhines algses ettepanekus sellel, et omavalitsusel oleks suutlikkus kolme paralleeliga gümnaasiumi pidamiseks. Kuna riik oli juba asunud rajama igasse maakonda riigigümnaasiume, ei olnud alust KOVidelt haldusreformi tulemusena eeldada gümnaasiumiosa pidamise kohustust ja vastavat suutlikkust. Sellel põhinev kriteerium ei pruukinuks Riigikohtu vaidluses püsima jääda.
Kuivõrd üks valitsuserakondadest soovis rõhutada, et reformi järgselt tekkivad 5000 elanikuga omavalitsused on liiga vähene ambitsioonikus ja eesmärk peab olema vähemalt 11 000 elanikku, lisati see seadusesse soovitusena.

Miinimumkriteeriumi erandid. Eesti piirkonnad on erinevad. Seetõttu kavandati mõned võimalused eranditeks:

  • KOVid võisid taotleda hajaasustuse erandit, kui moodustasid ühinemisgrupi pindalaga vähemalt 900 km2 ja elanike arvuga vähemalt 3500. Elanike arvu 3500 käsitleti piirina, millest allapoole jäädes omavalitsuse suutlikkus iseseisvalt pakkuda kvaliteetseid teenuseid oli ilmselgelt küsitav.
  • Erandina võimaldati 3500 elaniku kriteerium ka piiriäärsete KOVide ühinemisele, kellel on ajalooline, kultuuriline ja geograafiline kokkukuuluvus ning kus lähtuti eelkõige ühtse identiteedi tagamisest (nt Setomaa).
  • Mereliste väikesaarte omavalitsused said erandit taotleda oma erilise olukorra ja geograafilise eraldatuse tõttu.
  • Erandit võis taotleda KOV, mille elanike arv oli 2016. a alguse seisuga üle 5000 elaniku, aga 2017. a alguse seisuga jäänuks nö napilt alla 5000 elaniku (kahaneva elanike arvu erand, ühtegi sellist näidet praktikas ette ei tulnud)

Erandi taotlemiseks pidid omavalitsused põhjendama, kuidas nad on ilma ühinemata suutelised elanikele avalikke teenuseid kvaliteetselt pakkuma.

Ühinemiste ajakava

I reformi omaalgatuslik etapp

  • kuni 1.01.2017 – omaalgatuslike ühinemiste ettevalmistamine (6-7 kuud)
  • 01.07.2016 – jõustus haldusreformi seadus ning kriteeriumid
  • 01.10.2016 – kriteeriumitele mittevastavate omavalitsuste tähtaeg läbirääkimiste alustamiseks
  • 01.01.2017 – tähtaeg volikogude ühinemise otsuste taotluse esitamiseks maavanemale
  • 01.02.2017 – Vabariigi Valitsuse tähtaeg omaalgatuslike ühinejate määruste kinnitamiseks

II Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste etapp

  • 01.01.-15.07.2017 – Vabariigi Valitsuse poolt ühinemiste ettevalmistamine ja algatamine
  • 15.02.2017 – Vabariigi Valitsuse tähtaeg omavalitsustele ühinemiseks ettepaneku esitamiseks
  • 15.05.2017 – omavalitsuste tähtaeg arvamuse esitamiseks Vabariigi Valitsuse ettepanekule

III Mõlema etapi ühinemised jõustusid kohalike omavalitsuste valimistega 15.10.2017

Reformi tulemus

Haldusreformi tulemusena vähenes KOVide koguarv 213-lt 79-le. Keskmine elanike arv ja keskmine omavalitsusüksuse pindala on pea kolmekordistunud.
Reformi järel vähenes alla 5000 elanikuga väikeste omavalitsusüksuste osakaal 79%-lt (169 reformieelset KOV-i) vaid viiendikule (15).
Kinnitati 47 vabatahtliku ühinemise juhtumit, milles osales 160 KOVi. Seega valdav osa ühinemisi (86%) toimus volikogude endi algatatud etapis ja sel viisil, nagu kohapeal kokku lepiti.
Vabariigi Valitsus algatas vastavalt haldusreformi seadusele ühinemismenetluse alla 5000 elanikuga ehk miinimumkriteeriumile mittevastavate omavalitsuste osas (26 omavalitsust, kes miinimumkriteeriumile ei vastanud ning ühinemistaotlust ei esitanud, ning 10 ühinemist, kus jäädi alla miinimumkriteeriumi).
Kaaludes omavalitsuste esitatud tagasisidet ja piirkondlike komisjonide soovitusi, loobus valitsus enda esitatud ettepanekutest (osaliselt või täielikult) kümne omavalitsuse puhul. Teised algatatud ühinemised viidi lõpule. Saarelisuse erand anti neljale merelisele väikesaarele: Kihnu, Ruhnu, Vormsi ja Muhu.

Kohalike omavalitsuste suuruse võrdlus enne ja peale haldusreformi (elanike arv rahvastikuregistri andmetel)

Reformi mõjude hindamiseks kohalike omavalitsuste teenuste kättesaadavusele, kvaliteedile ja KOV korraldusele on vaja, et uued moodustunud vallad ja linnad saaksid töötada pikema ajaperioodi. Nende teemade põhjalikuma analüüsimisega tegeletakse edaspidi.

Haldusreformi kulud

Haldusreformiga seotud otsene välja makstud kulu keskvalitsuse jaoks oli pisut üle 65 mln euro. Peamiseks otseseks kuluks olid ühinemistoetused, kogusummas 64,5 mln €. Sellest 49,9 mln € suunati kohalike omavalitsuste poolt ühinemislepingus kokku lepitud investeeringuteks, ülejäänu moodustasid koondamishüvitised ning muud ühinemisega seotud kulud.
Lisaks hüvitati valitsuse algatatud ühinemistega seotud kulusid kokku mahus 1,255 mln (sh koondamised 0,8 mln, muud jooksvad kulud 0,4 mln ning elanike küsitluste ja analüüside kulud 55 tuhat). Rahandusministeeriumi poolt reformi protsessi suunamiseks tellitud analüüside ja ühinemiskonsultantide nõustamistegevuse maksumus oli ca 1 mln €.

  • Ühinemistoetust said need omavalitsused, mis olid 2016. aasta lõpuks langetanud otsuse omaalgatuslikuks ühinemiseks.
  • Ühinemistoetuse määr ühinemise järgselt 5000 elaniku kriteeriumile vastava omavalitsuse kohta oli 100 eurot ühineva omavalitsuse elaniku kohta. Ühinemistoetuse minimaalne suurus 300 000 eurot ja maksimaalne suurus 800 000 eurot ühe omavalitsuse kohta.
  • Ühekordse boonusena oli lisaks ette nähtud veel 500 000 eurot omavalitsusele, kus ühinemise tulemusena elas vähemalt 11 000 elanikku või kui ühinemine oleks hõlmanud tervet maakonda.

Vaata lisaks: Ühinemistoetuste jaotus omavalitsuseti (85.5 KB, XLS)

Haldusreformi õnnestumise tegureid

Haldusreformi läbiviimise otsustamist ning selle elluviimist aastatel 2015-2017 võib pidada soodsate asjaolude kokkulangemiseks ehk nö võimaluste aknaks Eesti poliitikas, mis õnnestus seekord ära kasutada. Eitamata ka „juhuse“ rolli protsessis on mitmeid aspekte või võtmetegureid, mida nii ametnike kui erinevate ekspertide hinnangul saab pidada reformi läbiviimise edukusel määravaks:

  • Poliitiline tahe. 2015. a valimiste järel valitsuse moodustamisel lepiti haldusreformi läbiviimine kokku koalitsioonileppes, jättes lahtiseks täpsed läbiviimise kriteeriumid. Koalitsioonileppega määrati peaminister isiklikult vastutavaks haldusreformi eest, mis tähendas, et peaminister võttis rolli erakondade vahel ühisosa leidmiseks. Lisaks moodustati riigihalduse ministri ametikoht reformi läbiviimiseks. Reformi läbiviimise tahe ei löönud vankuma ka mitmete KOVide vastuseisu tõttu. Koalitsioonipoliitikud hoidsid väljaütlemistes kindlat joont, et kui KOVid vabatahtlikud ei ühine, otsustab valitsus ühendamised. Valitsuskoalitsiooni vahetumisel 2016. a sügisel otsustas uus valitsus eelmise valitsuse suunda jätkata.
  • Erakonnad vältisid riski kirjutada koalitsioonilepingus ette jäigad põhimõtted, mis võinuks hilisema põhjalikuma läbimõtlemise faasis kujuneda takistusteks. See andis võimaluse ekspertidel kujundada sobilikud reeglid.
  • Reformi läbiviimine kahe-etapilisena. Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud selgelt vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parima äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda ning Vabariigi Valitsuse algatatud osa, kus valitsus teeb vajalikud otsused ning ei jää tuginema ainult kohalikule initsiatiivile.
  • Volikogude algatatud ühinemiste ja Vabariigi Valitsuse algatatud ühendamiste jõustumine samal ajal. Kui oleks realiseerunud esialgu koalitsioonileppes kavandatud ajakava, et Vabariigi Valitsuse algatatud ühendamised jõustuvad vabatahtlikest hiljem (2018), oleks võetud suurem risk, et osa ühinemisi jääbki kinnitamata. Samuti oleks see tekitanud valitsuse algatusel ühendatavates omavalitsustes n-ö valitsemisseisaku, kus oleks kaks aastat pidanud tegelema volikogu valimistega ja sisutegevustele oleks keeruline keskenduda (korralised volikogu valimised 2017 ja seejärel uue ühendatud KOV volikogu valimised 2018).
  • Ühinemistoetused. Ühinemistoetuse eesmärk oli premeerida omavalitsusi ise ühinemise otsustamise eest. Iga volikogude algatusel tehtud otsus säästis valitsust pingelisest ühendamise läbiviimisest. Võimalus saada ühinemise eest riigilt raha kohapealseteks investeeringuteks oli kindlasti oluline vabatahtlike ühinemise „präänik“. Teine motivaator ehk „piits“ oli seaduses fikseeritud põhimõte, et valitsuse poolt ühendamise korral ühinemistoetust ei maksta. Investeeringute toetusest ilmajäämise väljavaade suunas paljusid KOVe ühinemise otsused ise ära tegema. See vähendas võimalust, et elanike positiivse meelestatuse korral hakkaks mõni juht isiklike huvide tõttu ühinemist takistama, jättes piirkonna riigi toetusrahata.
  • Ametist lahkuvate juhtide sotsiaalsed garantiid. Ühinemise tulemusena ametikoha kaotanud omavalitsusjuhtidele (volikogu esimees, vallavanem/linnapea) nähti ette hüvitisena kuni aasta palga maksmine. Valitsuse poolse ühendamise puhul oli lahkumishüvitise suurus kuni poole aasta palk. See andis juhtidele teatava kindlustunde isikliku tuleviku suhtes.
  • Ühinemiskonsultandid riigi toetusega. Enamik omavalitsusi kasutasid riigi rahastatud ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu kokkupanemisel. Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest konsultandi nö kompetentse kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.
  • Soodne avalik arvamus. Turu-uuringute AS küsitles Eesti täiskasvanud elanikkonda haldusreformi suhtumise teemal kuus korda alates 2013.a. maist kuni 2016.a. oktoobrini. Haldusreformi toetavalt või pigem toetavalt suhtujaid oli kõigis läbiviidud küsitlustes üldkokkuvõttes vastastest enam. Kordagi ei olnud vastajate seas ülekaalus haldusreformi mittetoetajad. Suurem osa omavalitsusi oli ise jõudnud arusaamisele, et ühinemised on vajalikud. Vaieldi pigem selle üle, kuidas reformi on kõige mõistlikum teha.
  • Haldusreformi ekspertkomisjoni roll. Reformi läbiviimiseks moodustati laiapõhjaline ekspertkomisjon, kuhu kuulusid KOV liitude esindajad, valdkonna tunnustatud eksperdid ja ametnikud. Kaasati teadlikult erineva tausta ja seisukohtadega eksperte. Komisjoni juhtis riigihalduse minister. Komisjon arutas erinevate ekspertide arvamusi ning pakkus välja haldusreformi aluskriteeriumi, suurendades sellega reformi legitiimsust ühiskonnas. Minister ja erakonnad said öelda, et valdkonna parimad spetsialistid jõudsid 5000 elaniku kriteeriumini ja tegemist ei ole tagatubades toimunud poliitilise kauplemise tulemusega.
  • Poliitikud hoidusid uue Eesti kaardi joonistamisest. Poliitikud olid suhteliselt üksmeelel reformi läbiviimise suhtes vabatahtlikkuse printsiibil nii palju kui võimalik ning kuulasid ekspertide nõu ja ei hakanud joonistama uut Eesti kaarti ühendatud KOVidega. Samuti ei seadnud erakonnad avalikkuses numbrilist eesmärki, mitu omavalitsust peaks pärast reformi järgi jääma. Võeti suund, et vabatahtliku ühinemise faasis otsustavad omavalitsused ise neile sobivad ühinemispartnerid. Valitsuse või Riigikogu poolt ühinemispartnerite ette määramine oleks protsessi vabatahtlikkuse muutnud näiliseks ja tekitanud tõenäoliselt KOVides suure vastuseisu reformile.
  • Üks lihtne haldusreformi kriteerium. Ekspertkomisjoni pakutud kriteerium 5000 elanikku tagas ühemõttelise selguse, mida riik omavalitsustelt ootab. Keerulised ja subjektiivselt hinnatavad kriteeriumid oleksid tekitanud KOVides ebakindlust, kas valitsuse arvates on omavalitsus kõik teinud kriteeriumite täitmiseks. Eeldatavalt oleks kriteeriumite hindamise keerukus tekitanud valitsuses pingeid ja kõhklusi, kas ühendamine on ikka õiguspärane. Ka kohtul oleks olnud oluliselt keerulisem ühendamise põhjendatust subjektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.
  • Erandite võimaldamine. Välja pakutud erandite võimalus aitas ära hoida vaidlusi spetsiifiliste häälekate sihtrühmadega, nt väikesaarte kogukondadega ja mõnede hõreasustuse piirkondade KOVidega, kus 5000 elaniku piiri kättesaamine võis olla ebaloogiline ja vastuseisu tekitav. Erandi automaatne mitteandmine ja samas valitsuse kaalutlusotsus andis põhjendatud juhtudel piisava paindlikkuse, et võimaldada vältida sisemiselt mitteterviklike KOVide moodustumist.
  • Riigikohtu otsus haldusreformi põhiseaduspärasuse kohta. Kui Riigikohus kuulutas 2016. a 20. detsembril haldusreformi seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, oli selge, et reformi tagasi ei pöörata ning volikogud tegid reeglina ühinemisotsused kiiresti ära. Samas Riigikohtu otsuse avalikustamine vaid mõned päevad enne ühinemistaotluste esitamise tähtaega võttis mõnelt reformi peatumise või aeglustamise otsust oodanud KOVilt võimaluse viia lõpuni vabatahtlik ühinemine.
  • KOVidele ühinemisjärgselt riigieelarve toetuste vähenemise kompenseerimine. Ühinemise järgselt võis tekkida olukordi, kus uus omavalitsus saaks samadel tingimustel valemite järgi vähem riigieelarve toetust kui KOVid oleksid eraldi jäänuna saanud toetussummasid kokku liites. Vahe arvutati üks kord välja ja riik lubas 8 aastat järjest seda kompenseerida. See tagas omavalitsustele kindluse, et ühinemise järgselt finantsiline olukord ei halvene ning võttis vähemaks mitteühinemise argumente.
  • Piirkondlikud komisjonid. Moodustati kolm piirkondlikku komisjoni, mis vabatahtliku ühinemise etapis andsid aktiivselt soovitusi ja nõu ühinevatele omavalitsustele ning selgitasid seaduses ette nähtud protseduure. Komisjonide abil oli võimalik osa küsimusi lahendada operatiivselt kohapeal, vähendades ministeeriumi ametnike koormust. Piirkondlike komisjonide roll oli valitsusele välja pakkuda ühendamise lahendused, aga need ei olnud valitsuse jaoks siduvad. Kuid valitsusel oli nüüd ühendamise otsuste tegemiseks läbitöötatud ekspertarvamus, mis andis kindlustunnet otsustamiseks.
  • Ühinemislepingud. Seadus nõudis, et kõik ühinevad omavalitsused peavad sõlmima ühinemislepingud, milles lepitakse kokku ühinejate jaoks olulised küsimused ja tuleviku investeeringud. Seadusega anti ühinemislepingule keskne roll, sest seal kokku lepitu on aluseks uuele arengukavale ja eelarvestrateegiale. Lisaks nägi seadus ette, et ühinemislepingut saab muuta ainult 2/3 volikogu enamuse toel. Ühinemislepingu õigusliku staatusega anti partneritele kindlustunne, et ühinemisjärgselt endiste KOVide elanike heaolu ei vähene (säilivad kokkulepitud koolid jt asutused ja tulevikus tehakse piirkonda investeeringuid, mille rahastamiseks on võimalik kasutada ühinemistoetust).
  • Osavaldade mudel ühinenud KOVide piirkondade huvide kaitseks. Iga ühinev omavalitsus sai võimaluse ühinemislepingus taotleda piirkonnale osavalla staatust. Osavalla juures on kohustuslikuna osavallakogu, mis saab langetada piirkonna jaoks vajalikke otsuseid ja teha volikogule ning KOV juhtidele ettepanekuid küsimuste lahendamiseks. See tagab, et inimesed ei tunneks võimu ja kohalike asjade üle otsustamise liigset kaugenemist. Osavalla rollid määras iga ühinemisgrupp ise vastavalt vajadusele.
  • Ühinemised ja muudatused ülesannetes ja rahastamises hoiti eraldi etappidena. Reformi ettevalmistamise käigus oli sageli ootus, et kõigepealt tuleb määratleda omavalitsuste ülesanded ja finantseerimise põhimõtted ning alles pärast seda saab rääkida omavalitsuste võimalikust optimaalsest suurusest. Reformi elluviijad valisid teadlikult etapiviisilise lähenemise, st esmalt keskenduti ühinemiste protsessile ja ajakavale ning seejärel võimalikele ülesannete või rahastamise muudatustele, mis on eraldi suuri vaidlusi tekitavad protsessid (fikseeriti haldusreformi seaduses nn jätkutegevustena). Kuigi Rahandusministeerium tegi teistele ministeeriumidele ettepanekuid ja valitsus arutas erinevaid võimalusi riigilt KOVidele ülesannete üleandmiseks, ei jõutud oluliste kokkulepeteni. Tulenevalt sellest ning 5000 elaniku kriteeriumi valiku põhjendustest, mis pidi tagama eelkõige piisava võimekuse olemasolevate ülesannete (mitte võimalike uute ülesannete) täitmiseks, täiendavate ülesannete üleandmine omavalitsustele reformi käigus ei realiseerunud, välja arvatud mõned maavalitsuste tegevuse lõpetamisega KOVidele üle antud teemad. Samuti määrati reformi jätkutegevuseks rahastamise korralduse muudatused, mille osas arutati ettepanekuid reformi eesmärkide saavutamise toetamiseks (nt hajaasutustuse senisest enam arvestamine tasandusfondi jaotuses – võeti kasutusse alates 2018. a. – ning riikliku rahastuse sihtotstarbelisuse vähendamine).

Vaata lisaks:

Haldusreformi kogumik

Juulis 2018 valmis haldusreformi läbiviimist analüüsivate artiklite kogumik “Haldusreform 2017”, milles erinevad autorid analüüsivad haldusreformi tausta ja läbiviimist.

Copyright © I-Clean Theme. Rahandusministeerium 2020 by margusL