Ave Viks ja Sulev Valner, rahandusministeerium regionaalhalduspoliitika osakonna nõunikud.
2017. aastal haldusreformi käigus toimunud kohalike omavalitsuste ühinemiste läbiviimisel oli suureks abiks riigi rahastatud ühinemiskonsultantide kasutamise võimalus. Eelmisel aastal valmis ühe reformijärgse analüüsina põhjalikum ülevaade sellest konsultatsioonitegevusest, mis põhineb konsultantide endi kokkuvõtetel.
Enamik ühinemisprotsessis osalenud omavalitsusi (vähemalt 42 ühinemispiirkonnas) kasutas ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu kokkupanemisel.
Kuna vabatahtlike ühinemisi oli enne haldusreformi teostatud vaid vähesel määral, puudusid valdavas osas nõustatud omavalitsustes teoreetilised teadmised, praktilised oskused ning teatud määral ka inimressurss, et kõiki haldusreformiga seotud tegevusi tulemuslikult läbi viia. Seepärast oli võimalus kasutada erineva profiiliga (akadeemiline ja praktiline kogemus, erinevad valdkondlikud kompetentsid) nõustajate abi omavalitsusüksustele vaieldamatult kasulik ja vajalik. Raske on tagantjärgi hinnata, kas kavandatud ühinemised oleksid sellises mahus toimunud ka ilma konsultantide nõustamiseta, kuid kindlasti oleks omavalitsustel olnud tunduvalt keerulisem lahendusteni jõudmisel ning välistatud ei oleks olnud teadmatusest tehtud vead.
Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest konsultandi nö kompetentse kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.
Rahandusministeeriumi ja EAS-i poolt hangiti keskselt erinevad eksperdid-konsultandid, kellest moodustatud meeskond nõustas haldusreformi ettevalmistamise ja läbiviimise käigus kohalike omavalitsuste ühinemiste protsessi läbiviimist ja ühinemisjärgsete arengute toetamist aastatel 2015-2018. Nõustamist rahastati „Kohaliku ja regionaalse arendusvõimekuse programmi“ raames Euroopa Sotsiaalfondi vahenditest. Konsultantide meeskonda kuulusid professor Georg Sootla (Tallinna Ülikool), Kersten Kattai (Tallinn Ülikool), Mikk Lõhmus (Lääne-Nigula Vallavalitsus, Tallinna Tehnikaülikool), Rivo Noorkõiv (OÜ Geomedia), Mihkel Laan (OÜ Cumulus Consulting), Kadri Tillemann (Vesterra OÜ) ja Margus Randma (MTÜ Revident). Kõik eksperdid jagunesid erinevate piirkondade vahel, igal piirkonnal oli oma konsultant või konsultantide tandem ning teemapõhiselt võidi kaasata veel täiendavalt teiste piirkondade eksperte. Konsultatsioonitöö oluliseks toetavaks osaks olid kirjalikud juhendmaterjalid, mille koostamises osalesid nii konsultandid kui ministeeriumi ametnikud ja mis sidus nõustajate tegevuse ja lähenemise ühtsemaks tervikuks. Nendes materjalides avati ühinemisprotsessi käigus tekkinud probleeme ja tehti soovitusi nende lahendamiseks. Näiteks ühinemise käsiraamat (sh ühinemise protsessi ajakava ja ühinemislepingu näidis), soovituslikud juhised detsentraliseeritud juhtimismudelite kujundamises, juhised uue ametiasutuse teenistuskohade koosseisu toitmiseks jms., mis kõigile huvilistele kättesaadavad.
Konsulteerimise perioodi võib töö olemuse seisukohast jagada eri etappideks. 2016. aasta alguses toimusid intensiivsed kohalike omavalitsuste ühinemisläbirääkimised, seejuures olid konsultandid mitmetes piirkondades protsessi eestvedajateks. Kõigepealt oli keskne protsessi sisu nõustamine: millised on ühinemiste eelised ja ohud, mille põhjal teha ühinemispartnerite valikuid. Omavalitsusüksused olid äsja läbirääkimisi alustanud või alustamas, kõnelustel osalejate ring ei olnud veel lõplik, läbirääkimisi peeti mitmes ühinemissuunas, puudus üldine selgus reformi lõplikust käigust riiklikul tasandil ja vabatahtlikuks ühinemiseks vajalikest sammudest kohalikul tasandil.
Nõustamistegevuste järgmine faas algas suvel 2016 pärast haldusreformi seaduse vastuvõtmist Riigikogu poolt. Tegevused olid ennekõike seotud ühinemislepingu ja selle lisade ettevalmistamisega ning kokkulepete saavutamisega. Väärib väljatoomist, et lisaks ühinemisnõustajate sisulistele teadmistele ja praktilistele oskustele, osutus otstarbekaks ka nõustajate kui otsustajate- ja ametnikeringi väliste moderaatorite olemasolu – see võimaldas läbirääkijate positsioonide erapooletut käsitlemist ja hõlbustas kompromisside leidmist ka keerukates olukordades, kus läbirääkijate huvid põrkusid.
Nõustamistegevuste kolmas, üks intensiivseimaid faase, toimus 2016. aasta lõpus, mil toimusid ühinemislepingu menetlused vabatahtlikult ühinevate kohalike omavalitsusüksuste volikogudes. Sel perioodil sisaldasid nõustamistegevused valminud lepinguprojektide ja lisade üle vaatamist ja tekstide redigeerimist, otsustusprotsesside läbiviimise nõustamist, laekunud muudatusettepanekute analüüsi ja vormistamise nõustamist ning ühinemisdokumentatsiooni esitamisega seotud nõustamistegevusi.
2017. aastal (peale vabatahtlike ühinemiste tähtaega 1.01.2017) oli vaheaasta, kus esimesel poolaastal ootasid paljud piirkonnad nn sundliitmise faasi otsuseid Vabariigi Valitsuselt ning seejärel toimus valmistumine kohalike omavalitsuste volikogude korralisteks valimisteks. Keskenduti peamiselt vabatahtliku ühinemise otsustanud omavalitsusüksuste järelnõustamisele ning üleminekuaja tegevuste läbiviimise korralduse nõustamisele. 2018. aastal toimus uute omavalitsuste käivitamine, sh peamiste alusdokumentide koostamine (erinevad analüüsid, arengukavad, eelarvestrateegiad).
Konsultantide nõustamisalased tegevused olid näiteks:
- Ühinemisprotsessi tegevus- ja ajakava koostamine ja sellest kinnipidamise tagamine. Töörühmade komplekteerimine ja neile tööülesannete püstitamine, kaasamise kava kokkuleppimine ja koosolekute läbiviimise (koosolekute ettevalmistamine ja juhtimine, kokkulepete sõnastamine ühinemislepinguks) toetamine.
- Erimeelsuste ja konfliktide vahendamine ja lahendamine. Võimalike alternatiivide väljatoomine, konfliktsituatsioonide lahendamine (läbirääkimistehnikad), eri osapoolte dialoogile kaasaaitamine ja läbirääkimiste sihistamine.
- Kommunikatsioon ja eeskõnelemine. Kommunikatsioon on keskne nii elanike toetuse tagamiseks kui ametnikkonnas ja volikogu liikmete seas ühinemise meelsuse kujundamiseks ja valikute selgitamiseks.
- Analüütiline tugi erinevate valdkondade läbirääkimiste alusmaterjalide koostamiseks. Erinevate uuringute-aruannete koostamine ühinevate omavalitsuste kohta (rahvastik, haridus, sotsiaaltöö, ettevõtlus, kodanikuühiskond, KOV tulubaas jt). Peamiselt valmisid spetsiaalsed analüüsid struktuuri ja personali, teenusprofiilide, finantsvõimekuse, demograafiliste trendide ja ka mõningate õiguslike (osavallad, külade üleandmine, personali üleviimine jt) küsimuste puhul.
- Ühinemislepingu ja sellega seotud dokumentide koostamine. Tulenevalt piirkonna eripära ja positsioonide kaardistusest sai koos kohalike eestvedajatega valitud lepingu alustekst ja seda vastavalt piirkonna eripäradele muudetud.
- Stabiilisuse tagamine juhtide vahetumisel. Pikal ühinemisläbirääkimiste perioodil ja eriti ühinemise lõppfaasis, kuna tegu oli konfliktse poliitikaga, kui mõnes kohas vahetusid ühinemiste algsed eestvedajad omavalitsusjuhid (Saaremaa, Rapla, Räpina), siis oli konsultantidel oluline roll ka ühinemisprotsessi järjepidevuse tagamisel.
- Ühinemisjärgsete tegevuste planeerimine. Ühinenud kohaliku omavalitsuse juhtimisstruktuuri ja teenuste ühtlustamise ning planeerimise nõustamine.
See sõltus väga paljus sellest, mida konkreetsetes omavalitsustes oodati ja vajati, milleks oli (poliitiline) valmisolek ja milleks mitte, millise rolli ja võimekusega olid KOV juhid, millistest kompetentsidest enim puudust tunti jne. Võiski olla nii, et mõnes kohas pidi konsultant aitama ühinemise juhtrühma koosolekud kokku kutsuda ja läbi viia, teises kohas toetama ainult valdkondliku ekspertiisiga strateegilisemal sihiseadel. Konsultantide poolne nõustamine oligi disainitud olema võimalikult paindlik, et pakkuda kohalikele juhtidele just sellist tuge, mis neid sel hetkel protsessiga edasi aitab liikuda. Kusjuures ka abi taotlemine oli tehtud võimalikult paindlikuks ja mitteformaalseks, sest protsessi alguses oli teema poliitiliselt väga tundlik ja võib tunduda mõistetamatuna, aga ka volikogu poolt ühinemiskonsultandi taotlemise soovi avaldamine võis esialgu tunduda juba liiga suure sammuma ühinemiste suunas.
Konsultatsioonitegevus toetas haldusreformi elluviimist vähemalt neljas dimensioonis:
- otsuste teadmispõhisusega toetamine ja tõenduspõhisele valikute kaalutlemisele kaasaaitamine, sh konsultantide kaasatus haldusreformi piirkondlike komisjonide töösse, mis ühelt poolt toetas komisjonide teadmist kohtadel toimuvatest protsessidest, teisalt oli oluliseks taustainfoks, mis aitas nõustamist antud projekti raames;
- koostöö konsultantide ja ministeeriumi ametnike vahel, et anda neile erapooletut tagasisidet kohtadel toimuvast;
- kohtadel nn „suure pildi“ hoidmine, et julgustada kohalikul tasandil muutusi ellu viima;
- parimate praktikate levitamine; haldusreformi käigu kommunikatsioon avalikkusele massiteabevahendites (artiklid ajalehtedes, esinemised raadios ja televisioonis).
Ministeeriumi poolt konsultantide kaasamine andis kohalikele omavalitsustele positiivse sõnumi, et keskvalitsus on reformi läbiviimisel neile partner, kes toetab omavalitsusi muutuste läbiviimisel. Ministeeriumile kujutasid konsultandid endast ühte olulist partnerit reformi läbiviimise käigus, kes hoidsid ka ministeeriumi kursis rakendusprotsessi käiguga kohalikul tasandil ning jagasid oma vahetut kogemust ja väärtuslikke kohalikke teadmisi ka haldusreformi piirkondlike komisjonide töösse panustades. Nii ühinemiskonsultantide kui meie endi hinnangul võiks taolist ekspert-teenuste osutamise mudelit kaaluda teistegi erinevate muutuste kavandamise puhul, kui viiakse läbi olulisi reforme omavalitsus- või regionaalhalduses, aga ka muude valdkondlike poliitikate rakendamisel kohalikul tasandil. Konsultatsioonitegevust rahastati Euroopa Sotsiaalfondist. Kindlasti tasuks sellist kohaliku tasandi tegevuste toetamise viisi meeles pidada ka struktuurifondide vahendite järgmise perioodi toetusmeetmete ja nende tingimuste disainimisel, kuna see on paindlik ja mõjus viis aidata omavalitsustel saavutada riigi poolt seatud eesmärke neile sobival viisil ja ilma nö riigipoolse otsese sekkumiseta.
Loe 2016-2018. aastal toimunud omavalitsuste ühinemiste nõustamistegevuse kokkuvõtet.
